试论法官的个性
马慧勇[1]

摘 要：法官在司法审判的过程中难免要进行主观的价值判断，这一点现在已经得到比较广泛的承认。当代社会日新月异、复杂多元，普适性法律的地盘在缩小，法官临机应变能力的需要在增强，判决的完全可预测性几乎成了天方夜谭，因而很少有人还要坚持那种法官等于法律拟人化的僵硬公式。在判决的做出过程中，法官的个性在很大程度上起了支配作用。
关键词：法官的个性 自由裁量权 司法主观性

一、什么是法官的个性
现实主义法学家弗兰克（Jerome Frank）的司法判决公式很好地说明了非法律因素对法官自由裁量的影响，即：D（判决）＝S（围绕法官和案件的刺激）×P（个性）。弗兰克认为，法官的个性是法官自由裁量的中枢因素，判决结果可能要依碰巧审理个案的法官的个性而定，法官的自由裁量结果由情绪、直觉、预感、偏见、脾气以及其他非法律因素所决定。[2]P27-34
到底什么是法官的个性呢？法官的个性可以概括为，在案件的审判过程中，法官自身的所固有的一些参与到判断中来的非法律因素的总称，包括法官个人的政治素质、文化底蕴、道德修养及一些不确定的情感因素。
那么，在审判过程中，判决到底是怎样做出的呢？首先，让我们来看普通人在日常事务中是如何做出判断的。其实，“判断的过程很少是从前提出发继而得出结论的”。“判断的起点正与之相反——先形成一个不很确定的结论；一个人通常是从这一结论开始，然后努力去发现能够导致出该结论的前提。”[3]P27在实际的审判过程中，决定判决内容的既不是法律规范也不是逻辑更不是概念。换言之，判决的作出总是先根据感觉大胆得出结论，然后到法律和学说中去小心求证——无非是东寻西找、各取所需，最后确定据以判决的法律规定（相关法律条文）——在这个过程中具有决定性意义的是法官的个性。
二、法官的个性在审判中的价值
现代社会生活更需要“能像机器那样被依赖的法律”[4]P144，——一种形式理性的法律。法律的首要特点是法律与道德的分离[5]P37，法律与权力的隔离，换言之，存在着一个独立的法律领域，即法律帝国。概而言之，法律的形式理性就是指这样一种状态：系统性的法典经职业法官通过正当程序加以职业化的解释、推理和适用。也即，法官的个性在审判中发挥着“超级自由裁量”的作用。质言之，必须承认司法主观性的客观存在，而且在法官的个性突现即是司法主观性的表现。
（一）法官的个性与法的局限性
法律具有规范、指引、评价、预测、教育的功能，法律的适用应当具有确定性，这种确定性就是体现在对相同或类似的行为，应当有相同或类似的处理。但是，法律始终是不确定的，它具有一定的局限性，存在着漏洞。法律的局限性，主要表现为：不合目的性、不周延性、模糊性和滞后性。普遍的法律规范和个案处理之间总是存在一定的距离，这是自由裁量权存在的现实基础[6]，自由裁量权的存在是法官个性的内在应有之义。
对于法官的个性在审判中的作用这一客观存在视而不见，显然是一种不负责任的规则完美主义态度，它完全忽视了法官在抽象法律规范的具体化过程中所起的决定作用。规则完美主义认为，立法者具备完全理性，对于立法所要解决的问题具有科学圆满的认识，对于社会的规范需求具有完全的把握，而且基于语言的确定性和形式逻辑的完备性，立法者同时兼有充分的表达能力和准确的表达手段。因此，立法者完全有能力制定一个足以应付实践中所有疑难问题的规范体系，保证其完美无缺、逻辑自足，能够自动适应个案事实。而法官就像自动售货机，毫无独立意义，他所能起到的充其量是担当一个规范的简单套用者角色的作用。拿破仑曾认为，法律可以变为简单的几何公式，任何一个能识字并能将两个思想连接在一起的人，都能做出法律上的裁决。在这一意义上，法官成为机械的操作者甚至成为机械本身。
而事实上，社会生活总是处于变动不居状态，法律只能是对社会现象的合理反映和承认，越是活跃的社会关系就越难为规范所完全控制或者覆盖，就越有可能突破规范的限制，成为现有规范的对立面，因此为了协调社会生活的多边性和法律的稳定性，要求法官能够敏锐地观察到社会现实以及利益呼声，在既有的规范前提下，机智地解决这一矛盾。法官并非是规范的机械套用者，而是在社会现象的压力之下发展、创新规范内涵，同时寻求规范发展和社会进步的主体。
法官的个性存在的首要价值在于其能有效地克服法律的上述局限性。规则因素之不足可以以人的因素弥补，纯粹的法治的不存在的，只有具体、真实的人才能做法律所不能做的事，因而，应当认真对待人的因素，而不是回避和放弃这一问题。赋予法官一定的自由裁量权，能使法官充分发挥其主观能动性，消除法律的模糊性，作一个比喻：法官的自由裁量是法律中的一个连接变动着的外界的窗口，它使法官站在法律的缺口与流动的社会生活的交界处，从社会生活中发现和提炼生生不息的规则，以弥补法律的滞后性及不周延性，因而法律授予法官一定的自由裁量权，能扩大法律的涵盖范围，使法律的处延成为开放性的，增大法律的适用性；赋予法官自由裁量权，还能促使法官能根据时代的需要，对法律作灵活的解释，以避免法律的不合目的性，丹宁勋爵形象的比喻正好形象地说明了法官的个性弥补法律局限性的功能：“法官绝不可以改变法律织物的纺织材料，但是他可以也应该把皱折熨平。”
在法律漏洞成为不可避免的情况下，法官自由裁量权的存在显得很有必要，否则，法官在大量的纠纷面前束手无策，大量的社会冲突与纠纷得不到解决，这样的法院和法官多少是令人失望的，而民众一旦对法律的失望是通过对法院的失望表现和宣泄出来，这种危害就有可能扩大和加剧。所以，拉伦茨先生认为，不得拒绝审判的法官，无论如何有义务去解释法律，并且在法律有漏洞时，有义务去补充它，德国学者科因也指出，如果一个起诉的请求权的基础事实未为立法者所考虑到，那么，法院固然可以以该诉不能获得法律依据为由，予以驳回，但它可能因此违反正义和衡平裁判的义务，法律存在和法院存在的意义淡然无存。
（二）法官的个性与法的发展
法官的个性（自由裁量权）存在的另一意义是能促进法律的发展。具有普遍性特征的法律是根据社会典型情况而作的一般规定，换言之，法律规范不得不舍弃各个具体的社会关系的特征，而以抽象的一般人、社会生活中典型的场合、事件和关系作为对象来调整。在一般情况下这也能导致公平，但是，具体情况并非总是典型的，相对于典型情况存在许多变种，如果将其与典型情况一样，适用同一法律规定，必然会“削足适履”，导致不正义。法官的个性正是沟通一般正义和个别正义矛盾的桥梁，法官根据个案的具体情况，在法律没有明确规定时，行使自由裁置权，变通适用法律，以免因法律的规定与特殊情况不相宜而不公平地分配利益，力求每个案件都获得正当、合理地解决。
大陆法系的法官，处在成文法的文化氛围中，其自由裁量权对法律发展之促进，不如英美法系法官这是事实。但是，大陆法系的法官们运用自由裁量权对法律发展的推进作用仍不可低估。以法国为例，19世纪以来，法国虽然经历了几个不同的政治制度，但民法典基本没有多大变化，法典虽然没有变化，但执行法典的法官们在理解法律的内容时却静悄悄地发生了变化，所有这些，无不是法国法官运用自由裁量权对昔日的法律进行“偷梁换柱”的结果。
解决法律与社会生活相协调的问题不仅属于立法者之职责，法官亦有许多事情要做。因为，立法机关过多地修改法律会损害法律的价值，因既得利益集团的阻挠，立法步骤缓慢而麻烦，加之立法者的素质低下，社会转型的不确定因素的增加，都完全有可能难以完全从根本上修改或废除法律，指望通过更新立法的内容获得司法公正也不现实。因而，在法律运作过程中适当允许法官的个性发挥，使法律保持一定的开放性和灵活性，这种做法很是值得探讨的，如果立法与执法形成了这种良性的互动，法官就可根据社会生活发展的需要，把经济、政治、哲学方面的要求及时补充到法律中去，法律由此被看作是由法官补充完成的未完成的作品，在机制上保障了法律的发展随时代与时俱进。
（三）法官的个性与正义
“司法权与行政权独立，才会有自由的存在”。[7]司法权通过法院裁判权来体现。法院裁判权（court’s jurisdiction）则是一种权威，即听审、裁判及决定的权威。[8]根据马克斯•韦伯理论，权威可分为理性权威、传统权威和个人或组织的魅力型权威。[9]P162我国现在由政府自上而下推动的法治建设，其实就是个人或组织的魅力型权威在推进。[10]这当然是法制现代化必要的基本的动力机制，但若这种权威不因法制发展而转化成法律的理性权威，反而因此去支配法律，那么就不可能实现法制现代化。权威转化并不是否定个人或组织的魅力性权威，而是相对于法治，个人或组织的魅力性权威必须在法律之下。法院的权威裁判获得独立，是因为具有理性权威。
在具体的案件中，究竟什么是认定某一具体案件的事实，究竟如何根据特定案件选择所适用的法律，在这一过程中不能不投入法官的主观因素甚至个人感情。[11]虽然社会和法律职业本身对法官的人格提出了高于一般人的道德要求，但是也有的法官会辜负人们对他在这一方面的期望。法官是掌握司法权的一个职业群体，而根据人们关于权力的认识，只要是存在权力的地方，就会有腐败产生，而且绝对的权力必然导致绝对的腐败，这是自古不易的道理。如果法官手中的司法权可以不受任何约束，必然走向腐败。而且，司法的腐败是最严重的腐败。培根有一句名言：“一次不公的司法裁判比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的裁判则把水源败坏了。”与之相类似的一句格言是：“法官的人格是正义的最后一道屏障。”换言之，如果法官也被腐化，不能够主持正义了，那么这个社会也没有什么正义可言了。龙卫球先生培根所言的评价无疑是很有道理的：司法的理论可以容忍一个才智平平但廉洁的法官，却无法容忍一个才智超群但腐败的法官。[12]可见，人们不仅要求法官具备熟练和高超的业务素质，而且要求其具备高尚的道德情操。司法腐败说到底是司法主观性的泛滥。
那么如何保证适当的司法主观性呢?
首先是法官内心的道德约束。这要靠提高法官的素质来实现。在西方国家，任何人要想步入法官这一行业，都必须接受很高的学历教育。例如，在美国，虽然法律没有明确规定具备什么样学历的人才可以充任法官，但从实践上看，美国的法官无一不是来自律师界，而在美国要想取得律师资格，首先必须获得法学硕士以上学位，并通过严格的律师资格考试，而且只有那些在律师行业中干得不错的律师才有可能成为法官。一个普通律师要成为法官通常需要十年左右的时间。正是由于法官职务的来之不易，而且由于法官所受的教育程度比较高，所以美国的法官一般都很珍视自己的名誉，因而也就比较容易做到从内部约束自己不被个人的私欲所左右，从而保持较高的道德修养和生活品位。有资料表明，美国自建国以来，其联邦法院系统的法官还没有出现过一例腐败的事件。
对于掌握权力者而言，仅仅靠他的内心约束还是远远不够的，因为内心约束在本质上是一种道德约束，而道德并不总是能够发挥其抑制不良诱惑的威力。我们虽然在感情上对法官的人格寄予了神话般的希望，但是法官却并不因此而成为圣人，法官和任何普通公民一样，有着自己作为普通人的欲望和需求。既然如此，那么对法官的约束就不能仅仅通过其内心的约束，而是还必须通过来自法官外部的约束，这就是程序的约束。我国古代的法官中的绝大部分虽然来自于在科举考试中获胜的知识分子，但是仍然不能避免司法官吏腐败现象的产生，尤其是到了封建社会的后期，腐败现象愈演愈烈，屡禁屡腐，就是因为没有建立起一套行之有效的程序制约机制。
程序制约是防止司法主观性泛滥的另一个重要因素。所谓程序制约，就是通过程序要件的满足，通过与程序的结果有切身利害关系的各方当事人的充分参与，形成对程序结果的制作者的外部约束，从而实现程序的公正。这种程序要件的满足，具体包括：第一，凡是利益受程序结果影响的人，应当有充分参与程序结果的形成过程的权利；第二，程序中相互对立的双方权利相同，义务对等，谁也不享有优于对方的诉讼地位；第三，制作程序结果的裁判者应当保持完全中立的立场，而不应当偏袒程序的任何一方；第四，法官的裁决必须产生于法庭审判活动全部结束之后，而不能在审判过程中对案件事实和适用法律问题所形成的理性认识的基础之上，而不是他在审判活动之外所产生的预断、偏见或传闻的基础之上；第六，法官的裁判必须以程序的各方参与者在程序中所提出的有效意见、主张和证据为依据，而不能将一方或多方参与者的观点和证据任意地加以排除；第七，裁判者应当实现完全的个人独立，只服从法律，不受任何来自与程序处理结果无关的机关、团体和个人的干涉；第八，除非有法定不应当公开的情形，程序应当完全公开，使当事人和社会公众充分了解程序结果的制作过程；第九，裁判者应当为其制定的程序结果进行充分的论证，也就是在裁判中详尽地说明判决的理由；等等。很显然，程序要件的满足要求程序的参与者通过平等地行使权利来实现对法官权力的监督与制约；它排除一切来自凌驾于程序之上的权力，也排除一切来自程序之外的干扰。
实现司法公开，实现对法官司法权力的制约，必须提高法官的素质及完善诉讼程序。只有当法官素质在整体上有了很大提高，而诉讼程序也有了长足进步的时候，才可以指望“公平如大水滚滚，正义如大河滔滔”的法治局面的出现。
三、如何培养法官的个性
法官的个性培养，是一个接受他律并经过内在良心调整达到自律的过程。他律，最主要的就是监督。而最有效、最经常、最基本的监督，是法院内部监督。这种监督不仅仅是对法官行为的规范，对审判权的制衡，同时，是对法官的爱护和保护。完善的内部监督机制，将审判监督与纪律监督紧密结合起来，让监督贯穿于审判工作的各个环节来维护良好的司法秩序，尽量排除干扰，将法官从复杂的人际关系中解脱出来，保证司法的公正与效率。自律，就是法官要自我约束、自我控制，把个人的一言一行自觉纳入法官的个性规范中去。要做到自律，必须树立唯法至上的理念和追求公正的强烈意识。法官只有追求公正的坚强理念，才能有正确的道德价值取向，把法律信仰作为法官最基本的价值观念，真正在灵魂深处忠实于法律。法官只有获得对法律信仰和正义追求的精神支持，才能带动内心严格的理性自律，从而产生巨大的工作动力和无私无畏的勇气。始终保持自己崇高的职业操守和司法人格，让人民群众实实在在地感受到人民法官既是传播法律的使者，也是涵养道德的楷模。[13]
培养法官的个性，使司法主观性与法律客观性有机结合起来，具体包括以下四个方面的内容：
（一）法官的威望与人格魅力
有人说，我国法官的个性犹如我国法院判决书的书写模式一样——千篇一律，几乎没有什么特点可言。因而我国法官的威望与人格魅力的作用并未得到充分的重视与体现。法官的人格魅力是法官内在道德涵养的综合体现，而法官的人格魅力对于公正审判的实现或某些制度的实施也都具有十分重要的作用。就此，日本学者谷口安平曾论述到，由于“吸收了大陆传统自成一个专业系统的日本司法官在社会上享有很高的权威和威信，一般人对法官的个性与公正性抱有很强的信赖感。法官能够独立地执行其职务，很少受律师以及其他方面的影响。美国联邦系统的法官和德国的法官也是如此，这使他们有可能发挥‘管理型’的作用”。此外，在我国诉讼制度史上享有盛名的“马锡武审判方式”之所以能取得成功并广为流传，显然与马锡武本人公正廉洁的人格魅力是分不开的。
法官威望的建立与人格魅力的培养是法官日常道德修养的积累与结果，在法官审判日益走向独立与自治的今天，每一位法官都应注重自己对高尚的品质、健康的人格、社会良知、温和的性情、稳定的情绪等综合因素的培养，以建立自己良好的社会声望，展示自己的人格魅力，只有这样，法官才能通过自己的工作——公正、高效地审理案件而赢得公众的信任和社会的肯定，并逐步恢复民众对司法公正性的信心。
然而，由于法制不健全、不完善的客观事实，我国法官在事实上比公开承认法官自由裁量权的英美法系国家的法官，握有更大的自由裁量权，可以说，他们在悄悄地行使自由裁量权，并且滥用自由裁量权的现象十分普遍、突出，这已经是一个不争的事实。
（二）法官公正自由裁量的能力
法官的裁判过程实质是法官的自由裁量权的运作过程，裁量权的使用科学合理，裁量就恰当、公正；裁量权运用得不好，裁量就可能失当、不公正。因而，裁量公正实质就是法官自由裁量权使用得公正。[14]笔者认为，为实现法官自由裁量权公正，应着力培养法官的综合素质：
1、精通的业务素质。这是法官正确行使自由裁量权的前提。这是法官行使自由裁量权的基础。首先，法律对法官工作而言，是其工作的规则。法官在有法可依的情况下，若不了解、不熟悉这些规则，就不能进行正常的工作。尽管在英美法系使用判例法作依据的国家，法官同样要熟悉案例指导规则，熟悉其操作运用规范及要领。其次，从法律对法官赋予的审判权力而言，法律是判案裁处的根本，是权力行使的依据。离开了法律要旨，就不能正确行使法官的审判权，不能正常地处断案件。因此，法官要正确行使自由裁量权，就要具备较高的法学理论，要能领会法律的精神实质，并能将法律精神融会到整个审判实践，使法律在日常审判工作中运用自如。在无法可依的情况下，也应将法制的主旨精神和科学裁断案件的方法弄清楚。需要明确，法官熟悉业务，仅对法学有所精通还不够，还必须对法学的相关科学有所了解。
2、高尚的道德素质。这是法官行使好自由裁量权的内在约束。法官如果没有高尚的职业道德，不具备秉公执法的思想，在司法活动中不能做到依法办案，不能视公正如生命，不可能实施好法律、执行好法律。法官要行使好自由裁量权，必须要有公正办案的良好思想，养成不畏权势，不徇私枉法，不为利益所倾的优良品德。
3、良好的外部环境。这是法官行使好自由裁量权的外在要求。法官要正确行使自由裁量权，最重要的是这种权力不被外部环境所影响，不受任何外界权势所制衡。我们要切实为法官创造一种正确行使审判权力的社会环境。要创造这种良好的社会环境，当前应尽快解决好法院科学设置和法官管理监督问题。
（三）法官平衡法律变革的能力
法官对法律的变通适用。这是最通常的潜移默化的法律变革，其中，法官的作用尤其重要。法官的主要职责是裁定纠纷，作为一般原则来说，我们不能要求法官去承担建立未来法律制度的任务，但是，法官是最直接并且是最先对社会向法律提出新问题作出反应的，即使面对法律未加规定的情形，法官也不能以此为由而不履行其进行裁决的义务；在法律的适用与现实社会情况发生冲突时，法官负有公平决断的义务和职责。并不能完全依赖法律明文规定的教条进行裁决，而必须考虑法律原则的选择，比如，社会形势、风俗习惯及政策等诸多因素，主动地参与平衡协调以期作出真正权威的判决。法官在司法过程中作出的这种具有胆识的、决定性的、有时甚至是反传统的创造性行为，克服了法律的停滞和衰败现象，保障了法律的权威。
另外，法官对法律变革的作用还体现在对法律作出符合现实情况的法律解释之中，法官对于法律是无权进行修改或制定的，但是在适用法律的过程中，法官要理解法规用语的含义与范围就必须对其进行解释。这种解释并非仅仅停留在法律规范的形式之上，还要建立在对立法者意图和目的的充分发现和了解的基础上。法官可以独立地、审时度势地就该法规的社会形势、风俗和自该法规通过之时至今是否已发生一种显著的、实质性的和明确的变化作出判断，并在不违反原法律制定者意图以及一般法律原则的基础上作出适时的解释，并依此在司法过程中作出适合一般性正义的判决。
（四）法官与时俱进的品质[15]
如何才能保障法官的公正司法，我们仍然是不明就里的。若只强调外部监督，[16]或以政治、道德灌输，其实际效果，凡是有眼睛的人都看得出。美国法官群体，其外部管束是最为匮乏的，[17]却成为不同行业中最受尊重的。其法官群体却是社会上最有权威、最受人敬重并且最少腐败的一个。不仅美国，英国法官自1830年以来就没有因为严重行为不当而受解职处分者。日本京都大学历年社会调查报告也表明法官是社会公信度最高等群体。[18]为什么？那是因为他们的素质，从内心长成的荣誉感促进自律，[19]如此方受人敬重。美国人认为司法机关是法律和正义的基本构架的积极塑造者，故而要求大法官必须并且真正地依据其职责和授权进行审判，他必须具备哲学家、历史学家和预言家的综合能力与智慧，以及非同寻常的耐心。而且美国人也认为，一位法官必须是查士丁尼、基督和约翰•马歇尔的结合体。[20]P116只有这样的法官才可充任社会正义的最终裁判者，保障法律的无上权威，真正形成对立法权和行政权的制约。正如马克思所说：“法官除了法律外，就没有别的上司。”[21]P76
因此，培养法官的个性要注重法官与时俱进的品质。
法官要职业化。法官作为国家司法权的载体，尽管其职业能力使他们掌握了影响社会的强大力量，但只有将这种力量与法官为民众谋福祉、为社会担道义的高尚职业精神相结合，法官职业才可能与社会大众具有亲和力，才有可能在社会中求得充分的身份和物质保障，并在司法独立的意义上获得令人羡慕的自治“特权”，进而赢得为社会大众所尊崇的职业声望。法官职业与其他任何法律职业一样，尽职尽分、理想崇高，是自己安身立命、兴旺发达的根基所在；一旦根基缺失或腐烂，就不会有社会信用，就不会有与社会大众的亲和力，就必然蜕变为借自己的法律知识和技能以及在制度上拥有的便利一味谋私的利己群体。[22]
法官要有良知。一是良好的知识结构，这种知识结构不仅仅指法律专业知识，还包括各种各样广博社会知识与社会经验，对社会生活的经验也是法官处理好案件的基础，法律是一项专业性非常强的社会工作，离开专业知识从根本上就不具备做法官的最起码条件；二是良好的认知水平，包括认识、判断、推理案件的能力，具体而言是快速领会案件基本情况，把握案件双方争执焦点，并准确做出谁是谁非的判断的能力；三是良好的道德水准，就是说在认识案情，把握案件所适用的法律后，真正按照客观、公平、公正的原则处理案件，做到不偏不倚，问心无愧；四是法官对案件处理的适当性，因为法律往往可以给予法官一定的自由裁量权，在这一范围中，无论法官如何选择都是符合法律的，也是合法的，这时如何对案件作出适当的判决就显得特别重要；五是法官本人对法律的尊重程度与忠诚程度，这里着重强调的是法官绝不能将法律当做为自己在社会上谋取便利的工具。
安徽省黄山市人民政府


关于印发黄山市行政执法协调规定的通知

黄政〔2009〕28号


各区、县人民政府，黄山风景区管委会，黄山经济开发区管委会，市政府各部门、各直属机构：
　　《黄山市行政执法协调规定》已经2009年12月15日市政府第27次常务会议审议通过，现予以印发，自发布之日起施行。


二○○九年十二月十六日　　　

　 黄山市行政执法协调规定第一条　为有效解决本市各级行政主体之间的行政执法争议，建立和完善行为规范、运转协调、权责明确的行政执法体制，促进依法行政，根据有关法律、法规和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，结合本市实际，制定本规定。
第二条　本市有关行政主体在执行法律、法规、规章和行政规范性文件过程中所发生的争议的协调，适用本规定。
前款所称行政主体包括具有行政执法权的行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。
第三条　市、区、县人民政府法制机构负责行政执法协调的具体工作。
第四条　行政执法协调应当依据法律、法规和规章，并参照有关行政规范性文件的规定进行。
法律、法规、规章之间的冲突按照《中华人民共和国立法》规定处理。
法律、法规、规章和行政规范性文件规定不明确的，行政执法协调应当按照有利于科学、合理配置行政权，提高行政效率和效能的原则进行。
第五条　行政执法协调的范围包括行政主体履行职责过程中发生的下列情形：
（一）两个或者两个以上行政主体对同一事项都认为本部门具有或者不具有法定管理职责而发生争议的；
（二）两个或者两个以上行政主体认为法律、法规、规章和行政规范性文件与其职能有关的规定不明确或者对其理解不一致的；
（三）两个或者两个以上行政主体对同一种事项或行政违法行为都具有法定管理职责，需要就执法标准等事项进行协调的；
（四）行政主体依法应当协助、配合其他行政主体的执法活动而不履行或者未能有效履行协助、配合职责的；
（五）行政主体依法应当移送行政违法案件而不移送，或者移送后有关行政主体应当受理而不受理的；
（六）其他需要进行协调的事项。
第六条　下列情形不适用本规定：
（一）不涉及对法律、法规、规章和行政规范性文件的理解和适用的一般行政管理事务争议；
（二）一个行政主体内部的争议；
（三）行政主体与行政相对人发生的争议；
（四）法律、法规和规章对行政执法争议的协调有其他规定的。
第七条　市行政主体之间，市行政主体与区、县行政主体之间，不同区、县行政主体之间在执行法律、法规、规章和行政规范性文件过程中发生争议的协调由市人民政府法制机构负责。
同一区、县行政主体之间在执行法律、法规、规章和行政规范性文件过程中发生争议的协调由区、县人民政府法制机构负责。
国家部委、省派驻我市的行政主体与我市行政主体之间在执行法律、法规、规章和行政规范性文件过程中发生争议，我市行政主体认为需要协调的，由市人民政府负责向省人民政府请示处理。
第八条　发生本规定第五条规定情形的，争议各方应当依法自行协调。自行协调不成的，争议的任何一方行政主体均可书面向政府法制机构提请协调。提请协调的公文应当载明：争议的事项、相关法律依据、自行协商的情况、本单位的意见等内容。
政府法制机构认为存在本规定第五条情形的，可以主动进行协调；
公民、法人或者其他组织认为存在本规定第五条情形的，可以书面向政府法制机构建议协调。
第九条　政府法制机构对属于本规定第五条规定情形需要进行行政执法协调的，应当向相关行政主体发出《行政执法协调通知书》及相关材料；对不属于本规定第五条规定情形的，应当告知提请协调的有关行政主体或者提出建议的公民、法人或者其他组织。
第十条　行政执法协调涉及到的相关行政主体应当在收到《行政执法协调通知书》之日起七个工作日内向政府法制机构报送下列材料：
（一）关于协调事项的情况说明；
（二）有关法律、法规、规章和行政规范性文件的文本；
（三）对争议事项的意见；
（四）需要提交的其他有关材料。
第十一条　政府法制机构进行行政执法协调，应当召开协调会议，充分听取有关行政主体的意见，有关行政主体负责人应当参加；协调可能涉及到行政主体职能变更时，应当通知编制主管部门参加。
第十二条　政府法制机构进行行政执法协调后，应当按以下情况处理：
（一）经协调，相关行政主体就有关事项形成一致意见的，经相关行政主体书面确认并报本级人民政府同意后，制作《行政执法协调意见书》；
（二）经协调，相关行政主体未能就有关事项形成一致意见的，报本级人民政府决定。
行政执法争议一方涉及到政府法制机构的，由本级人民政府决定。
第十三条　由本级人民政府决定的行政执法协调事项，政府法制机构应当根据政府的有关决定制作《行政执法协调决定书》，以政府名义印发执行。
第十四条　《行政执法协调意见书》和《行政执法协调决定书》自发布之日起生效，有关行政主体应当执行。
《行政执法协调意见书》和《行政执法协调决定书》应当发送相关行政主体以及编制主管部门，编制主管部门确定有关行政主体的职能时，应当按照《行政执法协调意见书》和《行政执法协调决定书》所确定的事项执行。
因公民、法人或者其他组织建议所引起的行政执法协调，政府法制机构还应将协调结果书面告知有关建议人。
经行政执法协调涉及行政主体职能变更的，有关行政主体应当依照《黄山市政府信息公开规定》向社会公开。
第十五条　政府法制机构制作的《行政执法协调意见书》应当报本级政府备案。
第十六条　《行政执法协调意见书》、《行政执法协调决定书》生效之前，涉及争议的行政主体应当依法继续履行职责。
第十七条　政府法制机构在行政执法协调过程中，发现行政主体在行政执法中存在问题的，应当向有关行政主体提出意见或者建议；对于两个或者两个以上行政主体共同存在的问题，应当及时组织有关部门进行研究，确定解决或者改善的办法。
政府法制机构在行政执法协调过程中，认为有关法律、法规或者规章的规定不明确或者不完善的，应当按照法定程序提请该法律、法规或者规章的制定机关进行解释或者提出修改建议；认为有关规范性文件的规定不明确或者不完善的，应当按照规范性文件管理的有关规定处理。
第十八条　《行政执法协调意见书》和《行政执法协调决定书》的法律依据发生变化的，有关行政主体应当依据新的法律依据执行，并书面告知原进行行政执法协调的政府法制机构；有关行政主体认为产生新的争议的，可依照本规定另行提起行政执法协调。
第十九条　有关行政主体对存在的争议不自行协调或者不提请政府法制机构协调，相互推诿造成严重后果的，由行政监察机关追究主管人员和其他责任人员的行政责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。
第二十条　政府法制机构负责监督《行政执法协调意见书》和《行政执法协调决定书》的执行。
行政主体不执行已经生效的《行政执法协调意见书》和《行政执法协调决定书》的，政府法制机构应向本级政府报告，由本级政府给予通报批评，必要时可以向有关行政主体发出督察令，并建议行政监察机关对主管人员和其他责任人员追究行政责任。
第二十一条　市人民政府法制机构应当加强对全市行政执法协调工作的指导和监督检查。
市人民政府法制机构在监督检查过程中，发现下级人民政府及其法制机构作出的《行政执法协调决定书》、《行政执法协调意见书》错误的，应当提出纠正建议报市人民政府决定。
政府法制机构发现有关行政主体自行协调错误的，应当责令其纠正。
第二十二条　市人民政府法制机构可以根据实际需要，制定本规定的实施细则。
第二十三条　本规定自2010年1月1日起施行。