论程序性裁量权及其规制


关键词: 非正式性/程序性裁量权/可上诉性/复审标准
内容提要: 我国民事审判程序具有“非正式性”的显著特征，标志之一是一审法官拥有广泛而基本不受限制的程序性裁量权。裁量权具有多种司法功能，但也容易被滥用。民诉法及司法解释规定了大量“隐而不显”的程序裁量权，需要通过一定司法技术才能加以识别。为防止程序裁量权被滥用，必须建立有效的上诉审查制度。该项制度牵涉到诉讼效率、审级关系、审判信息、审理期限等因素，需要平衡彼此冲突的价值取向，应进行周密的设计。通过限制程序裁量权使用的任意性，增强审判程序的正式化程度，进而提高审判的纠纷解决力。


引 言

2007 年民诉法修订的两大主题之一是对审判监督程序的修补，紧接着最高法院于 2008 年底出台了 “关于适用 ‘民诉法’审判监督程序若干问题的解释” （以下简称 “审监解释”），对新民诉法的相关规定作了进一步的澄清和明确。至此可以说一种以 “规范但限制”（注：2007 年民诉法修改的条文充分体现了 “规范但限制”的立法意图，包括细化申请再审的事由，明确申请的期间和条件、受理申请的法院及审查程序等。“审监解释”则进一步澄清了易引起混淆的法律概念，比如再审事由中的 “基本事实”、“管辖错误”、“剥夺当事人辩论权利”等，相应地也限制了再审口径的扩大。）为主旨的 “再审之诉”程序架构已基本成型。学术界就本次法律修改的积极意义，已经做了相当充分的讨论，但可以说迄今为止还没有人注意到这一变动对原有程序结构整体框架可能造成的影响。笔者认为，这一单方面的调整将打破由原民诉法设立的 “非正式”审判程序 （本文指一审程序）/ “宽口径”审监程序之间的结构平衡。在审判程序 “非正式性”未得到彻底改变的前提下， “窄口径”的审监程序恐怕很难 “独善其身”。审判程序难以消解当事人的不满，甚至本身成为矛盾之源，审监程序依然会遭受 （诉讼内的）再审申请和 （诉讼外的）申诉信访猛烈而持续的冲击。

所谓审判程序的 “非正式性”（informality），指的是有关审判的程序规范集合中明确的、可操作的正式规则所占比例不足，而留待法官裁量处理的事项过多且欠缺制约机制，导致程序操作在整体上缺乏确定性和稳定性。1991 年民诉法规定的审判程序具有明显的 “非正式性”，具体体现在两个方面：其一，一些理应由规则予以明晰化的步骤、样式、标准、后果等均付之阙如；其二，对大量牵涉当事人诉讼权利并直接或间接决定诉讼结果的程序性裁量事项缺乏滥用规范机制。最高法院以民事、经济审判方式改革为契机，以制定司法解释的形式不断增强程序的规范性。这些解释有效地填补了民诉法的缺漏，推动民事审判模式由 “调解型”向 “审判型” （或“职权主义”向 “当事人主义”）靠拢。这可谓司法改革 “第二波”在司法程序层面的体现。

从我国审判程序 “非正式性”的两个表现来看，迄今为止的规范化努力均针对前者展开，以增加、完善正式规则为主要内容。在恢复法制建设的早期，通过大量制定正式规则贯彻 “有法可依”，能够压缩法官自由裁量的制度空间，增加审判程序的规范性和透明度，从而提高当事人及一般公众对司法审判的信任感。但令人遗憾的是，这些司法解释虽然显著提高了审判的规范化程度，却始终没有实质性地触及 “非正式性”的另一个侧面，即程序裁量权的 “自由”行使。如果不对法官行使裁量权施加必要的限制，就很难防止法官逾越规则的疆界进入恣意的领地，又返身 “侵食”规则的实施。

因此，在现阶段对审判程序加以 “正式化”改造，恢复审判程序 － 审监程序之间的结构平衡，核心内容是以适当的、有效的方式限制法官行使裁量权的任意性，防止裁量权的滥用。恰如有学者所言，相比于 1950 年代初的第一次司法改革、1990 年代中的第二次司法改革，这应成为正在酝酿中的司法改革 “第三波”的基本目标。[1] 然而，与行政 （及行政诉讼）法学、刑诉法学不同，由于 “司法裁量权”从未构成我国民事审判方式改革的中心议题，民诉法学界及民事审判实务界对它的概念、功能以及滥用的规制尚未展开充分的讨论，对我国审判程序中隐含的裁量事项也没有加以识别、整理和反思。

一、司法裁量权的概念、类型与功能

“司法裁量权”是一个很难定义且极易引起争议的概念。从最大公约数的意义上说，“裁量”（discretion）就是选择。[2]（P636 －637）拥有裁量权意味着法官有自由选择的权力，并且几种选择项都是合法的。当法律规则没有直接指示一个裁判结果，需要法官在多种处理结果中进行选择，就是行使司法裁量权。“选择”可以分为两种：一种是 “非 A 即 B”型，比如准许或不准许当事人撤诉、决定回避或不回避、接受或不接受当事人调查收集证据的申请，等等；一种是 “A或 B 或 C……”型，比如确定开庭日期，指定举证期限，等等。这是裁量权与按规则裁判的司法权之间最明显的区别。程序法规通常按 “若 A 则 B”的公式来表达，即明确指示法院在特定情形下应当采取的行为。如果出现了条件 A 而法院选择了结果 C，即为违法。

罗森伯格将初审的司法裁量权分为 “基本的”和 “次级的”两种类型。[2] （P636 －637）所谓 “基本裁量权”，是指在特定法律领域内没有限定裁判结果的规则或原则，法院可以作出任意的选择。因为没有法律上判断对错的根据，因此无所谓结果有无错误，也无所谓裁量权是否被滥用。“次级裁量权”则与法院的科层结构有关，用以描述初审裁判在上诉法院里享有的最终性和权威性程度。从 “委托 － 代理”关系的视角看，上诉法院作为 “委托人”不可能事必躬亲，因而总是赋予下级法院处理 “代理事务” （审判）时一定幅度内的自由处分权。 “次级裁量权”的范围大小无法从正面予以界定，而只能通过上诉法院对下级裁判的遵从 （deference）程度展现，具体而言体现在上诉复审标准 （standard of review）的宽严度上。法院处理程序性事项时拥有的司法裁量权就是程序性裁量权。我国民事诉讼法规定了少量 “基本裁量权”。例如法院为无民事行为能力当事人指定法定代理人 （第 57 条）、诉讼费用的缓减免 （第 107 条）、委托外地法院调查 （第 118 条）。但一审法院拥有的程序裁量权大多属于 “次级裁量权”，即必须接受上诉审查的限制 （review － limiting）。下文主要围绕后者展开讨论。

任何司法制度都必须平衡两个彼此冲突的目标，即确定性和个别正义 （individualized jus-tice）。前者主要通过正式规则实现，后者则通过法官的裁量活动来完成。[3]（P584）正如庞德所言：“没有一个法制体系能够做到仅仅通过规则而不依靠自由裁量来实现正义，不论该法制的规则体系如何严密，如何具体。所有实施正义的过程都涉及到规则和自由裁量两个方面”。[4]（P355）由此可见，司法权具有适用正式规则和实施裁量的二元性 （duality）。首先，裁量可以弥合法律修辞和生活实在之间的距离，将字面的正义落实到具体的纠纷解决之中。由于法律语言总是抽象的和概括的，不可能对全部案情作出可以直接援引适用的规定，个别正义的实现离不开法官 “因案制宜”地衡量、选择和判断。其次，裁量能够遮蔽法律政策中的共识缺失或模糊不清。基于立法者思虑不周，法律上有意义之情况发生变更或者立法者自觉对拟予规范的案件类型的了解还不够而暂不予以规范等原因，法律规定可能存在 “漏洞”。当法律规则没有作出明确指示，行使裁量权可以避免法院发生止步不前或无所适从的尴尬。最后，裁量有助于提高司法效率。程序规则具有形式主义的特点，顺序、样式都相对固定，因而不可避免地带有处理僵硬、运作不灵的弱点，通过裁量处理就不必受到一些多余的束缚。

二． 我国民事程序中的裁量权及其识别

新民诉法并未对审判程序作出任何修改，因此本文仍以 1991 年民诉法及相关司法解释共同确定的审判程序制度框架为分析对象。尽管1991 年民诉法相对于1982 年民诉法 （试行）扩大了“裁定”事项的范围 （由 6 项增加到 11 项），并将可上诉的裁定由 1 项增加到 3 项，但当时的立法者在 “宜粗不宜细”及 “两便”（注：即 “便利群众进行诉讼，便利人民法院办案”。据我国民诉法立法起草小组成员之一的刘家兴教授称，名为 “两便”，立法时实以方便法院办案为主旨。感谢刘教授为笔者提供这一宝贵的立法史信息。）原则的指导下，对程序裁量事项的规定极为粗糙，甚至可以说比较混乱。这主要体现在两个方面。第一，除了少量以 “裁定”、“决定”命名的程序性裁量权外，（注：须特别注意的是，并非所有冠名 “裁定”或 “决定”的事项都是裁量事项。例如民诉法第 137 条对 “终结诉讼”明确规定了四种适用情形，并未给法院留下选择判断的空间，因此裁定终结诉讼属于适用法律规则的范畴。）绝大多数裁量事项 “潜伏”于审判各个环节当中，不通过一定的甄别技术难识其 “庐山真面目”。第二，除了可以提起上诉的 “裁定”，大多数裁量事项游离于上诉审查视野之外。民诉法不仅在第 140 条排除了七种 “裁定”的可上诉性，而且将一些应归入 “裁定”范畴的事项交由法院职权 “决定”，（注：例如民诉法第 125 条第 3 款规定，当事重生之医技强国人要求重新进行调查、鉴定或者勘验的，是否准许，由法院 “决定”。）更不用说那些从未被关注的 “匿名”裁量权。

本文关注的是如何防止法院合法拥有的裁量权被滥用，因此以法律 （含司法解释）的明文规定作为分析对象。以现行民诉法为分析样本，可以发现司法裁量权通常依附或隐含于四种类型：（1）法律条文使用了 “可以”、“有权”、“是否准许，由法院决定 （裁定）”等概念，说明法律赋予法院进行选择的权力。例如，民诉法第 39 条规定 “上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审民事案件，也可以把本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理”，第 76条规定 “当事人因不可抗拒的事由或者其他正当理由耽误期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请顺延期限，是否准许，由人民法院决定”。（2）法律条文包含需要结合具体事实才能阐明其内涵 （fact － sensitive）的抽象概念，典型的像 “情况紧急”、 “正当理由”。情况是否 “紧急”，理由是否 “正当”均需在具体情境下作出个别的判断，而无法适用统一且抽象的判断标准。例如，民诉法第 92 条第 3 款规定 “人民法院接受申请后，对情况紧急的，必须在四十八小时内作出裁定”，第 129 条规定 “原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理”。当然也有交叉的情况，如第 129 条既包含 “无正当理由”，又包含 “可以”。（3）法律条文是 “兜底”条款，“其他”包含哪些情形，范围有多宽均付诸法院的裁量判断。（4）虽然不符合前三种类型，但从解释论看赋予了法院裁量选择的空间。例如，虽然民诉法未作明文规定，但法院有权斟酌决定开庭日期以及开庭次数，即属于这种类型。

从这四种甄别标准来看，一审法院拥有的程序裁量权包括 （但不限于）：级别管辖的确定（第 19、20、21 条，“重大涉外”、 “重大影响”）、管辖权异议的裁定 （第 38 条）、管辖权转移的决定 （第 39 条）、申请回避的决定 （第 45 条）、合并诉讼的决定 （第 53 条第 1 款）、无独立请求权第三人的参诉通知 （第 56 条第 2 款）、离婚案件当事人不出庭的许可 （第 62 条，“特殊情况”）、证据保全的决定 （第 74 条）、期限的顺延 （第 76 条）、财产保全的裁定 （第 92、93条）、先予执行的裁定 （第 97 条）、对妨碍民事诉讼的强制措施的决定 （第 102、103、104 条）、受理起诉的裁定 （第108、112 条）、缺席判决的决定 （第129、130 条、第131 条第2 款）、准许撤诉的裁定 （民诉法第131 条第1 款）、延期审理的决定 （第132 条）、中止诉讼的裁定 （第136条第 （6）项，“其他应当中止诉讼的情形”）；（以下所列为 “民事证据若干规定”的条文）依申请调查收集证据的裁决 （第 17 条）、延长举证期限的决定 （第 36 条）、对 “新的证据”的认定 （第 41 条第 （1）项，第 43 条第 2 款）、证人有正当理由不出庭的情形 （第 56 条第 （5）项）、对妨碍证明的强制措施 （第 75 条）；等等。从其他司法解释中还可以发现许多有关程序裁量权的规定，此处不逐一列举。

三、程序性裁量权滥用的规制

民诉法为程序性裁量权保留了宽广的空间，具有历史的正当性与积极意义。其时全国法院几乎一致贯彻 “调解型”或 “（超）职权主义”审判模式，法官自由裁断而不处处受制于成文法规则，符合以说服教育当事人为指向的灵活多样处理纠纷的逻辑。在更开阔的社会背景下，法律规则所蕴含的形式理性在当时很难与讲求实质正义、彻底化解矛盾的一般社会观念相通融，也不具备法官职业素养、律师专业代理等使之生存的社会结构条件。相反，赋予法官根据案件的个性灵活选择、衡量、斡旋的自由，在某种意义上能够抵消实体法规范体系不够完整严密的负面影响，避免发生类似 “无法可依”的尴尬，并以相对低廉的公共成本实现解决纠纷与维护稳定的政法目标。但是，随着社会公共心理受程序正义、形式理性的浸染熏陶日渐加深， “立法主义”带来的法律数量的急速膨胀，以及法律职业群体的成熟壮大，民事审判的正当化机制在潜移默化中悄然发生改变。规范性而非灵活便捷性的成为民事审判的第一要务。审判程序的 “非正式性”在这种语境下就显得相当突兀。当与之匹配的 “宽口径”审监程序被限缩，审判程序的规范化改造就势在必行。随着域外法制不断被介绍与引入，有关审判程序规则的知识体系已大致完备，加强程序性裁量权滥用的规制作为司法改革之主题也就顺理成章地浮出水面。（注：学界已有人认识到这一问题的严重性，并做了相应的讨论和分析。例如张卫平：《论民事诉讼法中的异议制度》，《清华法学》2007 年第 1 期；刘学在：《民事裁定上诉审程序之检讨》，《法学评论》2001 年第 6 期。）察诸现行民诉法，除第140 条规定的可以上诉的几种 “裁定”外，仅第48 条、第99 条及第105 条第3 款分别对回避申请的决定、财产保全或先予执行的裁定及部分妨碍民事诉讼的强制措施 （罚款、拘留）的决定规定可以向本院或上一级法院申请复议一次。虽然解释论可以援引民诉法第 153 条第 1 款第 （4）项的规定，以 “原判决违反法定程序，可能影响案件正确判决”为由主张撤销一审法院有滥用之虞的裁量行为，但此举存在两大难以克服的障碍。其一，难以确定 “违反法定程序”的范围。2007 年新抗战之血色残阳民诉法第 179 条细化了违反法定程序申请再审的情形，规定七种程序违法属于当然的再审事由，其中有些条款涉及程序裁量权。即便如此，仍不能覆盖大多数裁量事项。其二，当事人须待一审法院作出终局判决之后，才能对法院的程序性裁量一并提起上诉。在中国这样一个 “重实体，轻程序”的国家，“一揽子”式的上诉将实体问题与程序问题混为一谈，程序瑕疵 （包括程序性裁量权的滥用）往往被忽略而得不到纠正。而不为当事人开辟及时、快捷的救济渠道，裁量权的错误行使很可能导致诉讼失去实际意义或者给当事人造成无法挽回的损失。例如，实务中因一审法院受理不当而被二审法院撤销原判、驳回起诉的案件不在少数。

从前文的论述可知，“次级裁量权”用以衡量一审裁判在上诉审中享有的权威性，因而 “次级”程序裁量权的大小通过上诉审查得以呈现。具体而言，通过上诉审查判断一审法院的裁量行为有无超过合理限度，以反向排除的方式 （“未滥用，即当为”）确定裁量权的内容和范围。在这个意义上可谓没有上诉审查就没有 “次级裁量权”。因此，从原理上说对裁量权滥用的程序规制应以上诉审查为主要方式。这一观点也获得了比较法证据的支持。英美法系的 “中间上诉”（interlocutory appeal）、大陆法系的 “抗告”（Beschwerde），均为当事人不服初审法院对程序事项的裁量判断而上诉至上级法院开辟了程序渠道，而且英美法系专为 “裁量问题”设置了与 “事实问题”、“法律问题”不同的复审标准。

当然，这并非故事的全部。如果把加强一审裁量权的上诉监控作为连续集的一端，在连续集的另一端，同样能发现很多强有力的反对意见，其中最主要的有四点：（1）不符合司法效率和诉讼的经济性。提起上诉发生移审和中止诉讼 （如果没有终结）的效力，既会增加对方当事人的诉讼成本和上诉法院的案件负荷，延长结案期限，使审判变得复杂零碎，在挤占公共资源的意义上，也会侵害平等获得司法救济的国民权利。 （2）未必有效。裁量不同于适用法律规则，需以事证建构的情境为前提，而且几种选择之间并没有判断对错的参照标准。上诉法院通常不重新开庭审查证据，因此就裁量问题而言与一审法院之间存在结构性 “信息不对称”，所作选择判断未必比后者更加合理可靠。 （3）可能削弱设置审级制度的意义。如果上诉法院得以自己的判断更换一审法院的裁量结论，等于替代原审法官作出选择判断，从而忽略了原审法官裁量选择的最终性和确定性，有 “矮化”一审甚至剥夺其基础审级之功能的嫌疑。（4）现实存在的障碍。在中国文化语境下，提起上诉往往被认为是对一审法官不信任因而是 “不敬”的表现，当事人为了获得有利的实体判决或害怕得不到公正对待，未必愿意在诉讼过程中 “触犯”一审法官。大多数一审民事案件适用简易程序审理，审理期限仅为 3 个月的不变期间，稍有拖延就可能超审限。而在 “人少案多”的现实下，二审法院也很难有足够的激励扩大上诉受案范围。

这些反对意见均有其合理性，但都不是绝对的。比如原审法院另组合议庭或者交由审委会进行复议，尽管从表面上看更加便捷，在比较法上也不乏依据，但实效性如何不无疑问。如果决裁显有不妥，向原审判组织提出异议已基本够用，另组合议庭或上报审委会一般也没必要；但如果双方争议较大或究竟怎样才算 “合理”模棱两可，则仍交由同一法院处理很难让当事人真正信服。在后一种情形下，由上诉法院在终局判决之前提前介入并就程序裁量事项作出最终裁定，恐怕是一种不得不为也更能妥善解决程序性纠纷的方式。虽然上诉涉及案卷材料的跨地区移送，必然带来期限的延长和费用的增加，但充分利用现代通讯手段和工具 （如快递、传真等），并在审判组织及程序上予以简便化，无疑能在相当程度上节省司法资源和诉讼成本。通过对裁量事项“可上诉性”（appealability）、“复审标准”等的具体化，也能筛选分流掉一些不必要的上诉，并抑制投机型上诉的提起。如果考虑上下级法院审判制度的各自意义，上诉/审查还有利于上诉法院对程序裁量事项发表相对统一的判解，促进一审程序走向精细化和规范化。从比较法的视野来看，英美法系当事人有权就程序性裁决向原审法院提起动议 （motion）寻求救济，但制度和理论均将防止裁量权滥用的重心置于上诉审查，主要也是出于统一司法的价值考虑。而这种方式是否有效，是否会侵蚀一审的审级功能等质疑，涉及上诉审查的依据、方式以及上下级法院审判权限的划分，可以通过设置 “异议”制度、明确上诉 “复审标准”等制度建构予以消除。硬性规定“审限”作为我国特有的审判管理机制，符合法官主导程序并直接负责的职权主义诉讼模式，但在今后也很难具有不容置疑的当然性。[5]（P54）在 “方便法院”与 “为当事人提供充分程序保障”之间，进一步的改革无疑应以后者为导向。有鉴于此，制度设计如何平衡彼此冲突的价值取向，构成下文的关注焦点。

（一）“可上诉性”

通过上诉审限制程序性裁量权的滥用，不等于对一审法院的程序性裁量行为进行全面、常规的监控。为防止诉讼变得过于繁琐化，避免当事人恶意加以利用，以及控制上诉法院的案件负荷，必须对裁量事项的 “可上诉性”作出甄别和界定。直接终结诉讼的裁量，例如不予受理、驳回起诉，自然具有可上诉性；难点在于诉讼进行中的裁量事项，是否可以对之提起 “中间”上诉。对此应考虑当事人是否具有上诉利益，及其裁量事项的重要性、紧迫性、独立性等因素。首先，当事人只有受到一审裁判的不利影响才具有上诉利益。例如向法院申请调查取证被驳回，可能影响到事实真相的查明，申请人因此具有提起中间上诉的 “利益”。相反，如果对方当事人不服法院依申请调查取证的决定，并不能就此提起上诉。因为一则证据效力具有共通性，证据资料究竟对谁有利不经过质证在理论上尚未可知，二则查清事实属于诉讼的基本目标，从这一公共利益的视角来看任何人都不会因法院调取证据而受不利影响。（注：当然，前提是法院的调查取证权的开始及实施过程受到严格限制，不会被滥用。）其次，重大的程序裁量事项，如果直接决定审判是否结束，或可能影响诉讼进程的实质意义，应具有可上诉性。例如法院不予驳回起诉而被告认为错误的，应赋予其寻求上诉救济的资格。对于法院职权色彩浓重而不直接影响当事人诉讼权利的事项，例如开庭期日的指定、延期审理的决定、管辖权转移的决定，除非严重影响当事人诉讼活动的正常展开，一般不允许提起上诉。再次，对于很难与案件实体问题相互剥离因而缺乏独立性的事项，或者能够通过终局上诉获得妥善救济的事项，以与终局判决一并受上诉审查为宜。例如，合并诉讼的决定与实体判决紧密相关，一般不具有单独提起上诉的必要；而当事人对缺席判决结果不服的，可以提起终局上诉，专门对缺席判决的决定本身提起上诉也显得多余。至于与实体判决无关的事项，如诉讼费用负担的决定，通常具有可上诉性。

（二）上诉的时点、期间与效力

针对具有 “可上诉性”的裁量事项，允许当事人在哪个时点提起上诉，仍有相当的讨论余地。综合考虑各方面因素，应规定当事人先向原审判组织提出异议或申请复议，唯待一方不服复议结果才允许提起上诉。原则上，当事人未在一审提出异议的，不得就裁量事项提起中间上诉或者在终局上诉中声明不服。作此规定具有多种理论及实践依据。首先，从当事人须 “自我负责”的正当化原理来看，当事人应当承担怠于行使程序权利所造成的消极后果。其次，从便利上诉审查来看，如果缺乏当事人各抒己见、相互对抗的程序环节及诉讼记录，上诉法院往往很难从案卷材料中判断裁量权是否被滥用。再次，从充实初审程序的纠纷解决功能来看，类似 “失权”的效果可以督促当事人尽可能在一次审理里披露争议，并尽可能充分地利用一审程序救济手段，有利于充实一审的审理内容。最后，从给予一审法院自我纠偏的机会来看，显然也符合诉讼经济性原理。当然，为防止不正当地剥夺当事人的上诉资格，应完善异议的处理程序并提高诉讼记录的完整性。一审法院严格依据双方辩论意见或单方阐述的理由 （欠缺对审结构或对方未予抗辩）作出决裁，无论结果如何均制作裁定书 （目前不能对例如不予驳回起诉的决裁提起上诉的一个技术性障碍就是法院不出具裁定书，导致上诉缺乏根据）。对裁量的事实前提做完整的记录，还有一个重要意义是尽可能全面准确的 “储存”相关信息，突破 “信息不对称”的结构性障碍，提高上诉法院审判结果的科学性。
国家税务局


关于清理整顿和严格控制减税免税的具体实施意见
国家税务局



从去年底到今年初，国务院及国务院办公厅相继下达和批转了《国务院关于整顿税收秩序加强税收管理的决定》和国家税务局《关于清理整顿和严格控制减税免税的意见》（以下简称《意见》）。这两个文件中强调指出：国家税法必须统一，税权不能分散，任何地区、部门和个人都不
得乱开减免税口子；地方各级人民政府所做的减免税规定，都要逐项审查，凡违反税法规定和超越权限的，要立即纠正，在管理权限以内减税免税不当的，也应停止执行；今后，对越权批准减免税的，要按照有关规定严肃处理。为贯彻落实这一要求，我们特提出清理整顿和严格控制减税免

税的具体实施办法，望各地认真执行。

一、掌握政策界限，严格按税法规定清理整顿和控制减税免税
根据《意见》中的原则要求，对有关具体政策问题明确和解释如下：
（一）《意见》第一条所列30种产品，是属于严格控制的特殊消费品或长线产品，无论什么性质和类型的企业（公司）生产销售或进口的，从1989年1月1日起，均应按税法规定征收产品税或增值税。但是，属于下列情况者，可作为特案酌予减征或免征产品税或增值税：
1．对于符合国家规定用产品税或增值税税金归还银行贷款的，报经国家税务局批准后，可以以税还贷。
2．凡是企业生产销售符合新产品规定，并列入国家级新产品减免税名单的钟、表、自行车、缝纫机、电风扇、电冰箱、摩托车、洗衣机、吸尘器、空调器、电子琴、钢琴、电视机、录音机、放音机、录像机、电子游戏机、电度表产品，经地方税务机关审核，转报国家税务局批准后，
可以减征或免征增值税。
3．民政福利工厂生产销售的化妆品、护肤护发品，因亏损、微利或其他特殊情况按规定纳税确有困难，需给予减免税照顾的，经地方税务机关审核，转报国家税务局批准后，可以减征或免征增值税。
（二）《意见》第一条所列小毛纺厂等“八小”企业的范围：小毛纺厂、小棉纺厂、小丝织厂，是指年产1000吨以下的普通化纤长丝抽丝厂、年产4000吨以下的普通化纤短纤维抽丝厂、1万锭以下的普通环锭纺纱厂、2400锭以下的毛精纺厂、2400绪以下的缫丝厂；小
炼油厂，是指未经国务院批准的年加工原油50万吨以下的炼油企业；小油漆厂，是指年产1万吨以下的油漆（涂料）企业；小轧材厂，是指年轧钢材20万吨以下或年轧轻金属材料3000吨以下的企业；小烟厂，是指未经国家烟草专卖局批准的生产卷烟的企业；小酒厂，是指以粮食为
原料生产白酒、黄酒和啤酒的县以下单位和机关、团体、部门、学校举办的企业。
上述“八小”企业，无论是原有的或新建的，都不得减免产品税（增值税）、所得税。各地已给予减免税的，应从1989年1月1日起，恢复按国家税法规定征税。
（三）《意见》第二条规定不得减免进口环节产品税、增值税的国内长线产品、市场价格已放开的消费品和国家限制进口的产品，目前共有560种。具体包括：《意见》第一条所列的30种，1982年9月16日国务院批转国家物价局等部门《关于逐步放开小商品价格实行市场调
节的报告的通知》和1983年9月1日国务院批转物价局等部门《关于进一步放开小商品价格的报告的通知》中规定的510种小商品（详见附表），另外相继统一明确的毛巾、袜子、中长纤维布、80支以上棉纱及制品、汽车、计算机、显像管、成套录像设备、照相机、汽车起重机、
核磁共振成象装置、电子显微镜、复印机、录音录像磁带复制设备、计算器、录音机机芯、集成电路等20种商品。
（四）《意见》第二条规定：对企业生产的出口产品，在出口时实行彻底退税，因此一律不得减免生产环节的产品税、增值税。但对生产供出口的并属于列入国家计划的新产品，为了鼓励企业对新产品的研制开发，仍可按照国家规定减免生产环节的产品税或增值税。
（五）《意见》第三条关于清理整顿各类公司的减免税，根据1988年10月3日中共中央、国务院发布的《关于清理整顿公司的决定》，重点是清理整顿1986年下半年以来成立的公司。具体政策界限，分别明确为：
1．对综合性公司、金融性公司和流通领域的公司应纳的产品税、增值税和营业税。除生产销售符合国家规定新产品减免税规定的，可报经批准后给予减免产品税或增值税以外，都不得减免产品税、增值税、营业税。地方已作出减免税规定的，从1989年1月1日起停止执行，恢复
按规定征税。
2．对生产型、技术型公司应纳的所得税，按税收管理体制规定已批准给予临时性减免税照顾尚未到期的，要重新审核，确需照顾的可执行到1989年底。个别企业减免税期满后或开办初期纳税确有困难的，经批准，可给予不超过1年的减免税照顾。
3．对综合性公司、金融性公司、流通领域的公司和旅游、服务性公司应纳的所得税，按税收管理体制规定已给予减免照顾的，从1989年1月1日起，均应恢复按照国家税法规定征收。个别因特殊情况需要减免照顾的，须报经国家税务局批准。
（六）《意见》第四条对乡镇企业清理整顿减免税的规定原则，各地在贯彻执行时要着重注意掌握以下几点：
1．国家统一规定的减免税政策仍继续执行，但地方不得随意解释，自行扩大减免税范围和延长减免税期限，更不得超越权限减免税，有这种情况的，要坚决清理纠正。
2．凡符合税收管理体制规定由地方决定的减免税，要进行检查清理，发现减免的范围、幅度过宽和期限过长的，各地应自动进行纠正。特别是涉及产品税、增值税、营业税的减免，更应从严掌握。
3．凡地方擅自变动税率，实行减成征收或变相包税的，应立即停止执行，恢复按国家统一规定执行。
4．对纳税确有困难的新办乡镇企业，经严格审核批准，可以给予1年减免所得税的照顾。如地方不论其是否困难而一律给予减免税和减免期限超过1年的，都要进行清理和纠正。老少边穷地区的乡镇企业，按统一规定减免税期满后纳税仍有困难的，报经批准，可再给予不超过1年的
减税或免税照顾。
5．乡镇集体企业所得税前列支的范围、标准，应严格按照统一规定执行。对企业1988年底以前的专项借款、基建性借款，地方自行决定用所得税前利润归还的，要认真清理上报；1989年1月1日以后的新借款，一律按国家统一规定，用企业专项基金和税后利润归还，不得在
税前列支。企业补助社会性费用的开支，依规定按计税利润的10％在税前列支，超过部分在税后利润中开支。凡是地方擅自扩大税前列支范围，提高列支标准的，应当严肃认真地进行清理和纠正。
6．各地要对乡镇企业减免税的审批权限现状进行一次检查，根据集体企业所得税条例及施行细则的规定，凡是减免权限下放到县的，应予以纠正，以加强对乡镇企业税收减免的统一管理。
（七）根据《意见》第四条“严禁企业减免税期满后，采取改换厂名，改换产品名称或商标等手段，骗取继续减税免税。一经发现，一律按偷税论处”的规定，各地应对享受减免税的校办工厂、民政福利企业、知青办企业、新办企业和其他集体企业，重新审核，凡不符合减免税条件的
，要立即恢复征税。对钻减免税空子、以种种挂钩的形式假冒这类企业而骗取减免税的，按偷税论处。
（八）《意见》第五条明确指出，国家统一的涉外税收政策必须严格执行，任何地区、部门都不得越权自定优惠规定。各地对涉外税收减免的清理整顿，须按照如下具体要求办理。
1．对涉外税收中由国家统一管理的企业所得税、工商统一税（产品税、增值税和营业税）以及进口环节由海关代征的工商统一税的计征与减免，要严格按照国家税法和有关规定执行。地方、部门越权自行扩大减免税范围和延长减免期限的，要立即收正。今后，凡需要给予特殊税收优
惠的须报经国家税务局批准。
2．除经国务院批准的经济技术开发区、对外经济开放区、对外出口加工区（以下简称“三区”），可以执行特殊的税收优惠政策外，地方自行扩大或批准设立的“三区”，均不得决定实行经济技术开发区或沿海经济开放区以及其他的税收优惠政策。
3．对外商用分得的利润在中国再投资实行退企业所得税的优惠政策，应按国家统一的税法、法规执行、地方、部门不得擅自扩大和放宽。
4．凡地方、部门违背国家统一的税法、法规而自行决定的涉外税收优惠政策，一律无效，应当公开撤销和纠正。
（九）按照《意见》第六条的要求，建筑税的征收与减免，必须严格执行国家的统一规定，地方、部门均不得擅自决定减免。因此，在清理整顿建筑税的减免时，须着重注意如下几点。
1．按照国家严格控制非生产性投资规模的要求，对楼堂馆所投资，一律按30％的税率征收建筑税，地方无权自行决定减免或缓征。对各类培训中心及在旅游区、风景名胜区内兴建的疗养院的建设投资，一律按规定征收建筑税。
2．未经国务院批准而由地方建立的新技术开发试验区内的各项应税建设投资，均应按规定征收建筑税，不得自行决定减免或缓征。
（十）根据《意见》中关于清理整顿和严格控制减免税的总精神，对于其他税种和地方税税收政策的执行与管理，均应按照国家的税法和管理体制规定办理。凡是地方超越权限或减免范围过宽、期限过长的减免税，都要进行清理整顿和纠正。

二、对做好清理整顿和严格控制减免税工作的几项要求
清理整顿和严格控制减免税的工作，情况复杂，政策性强，要求高，时间紧，任务重，要确保抓紧、抓细、抓好、抓出成效来，各地税务部门务必注意做好以下几点：
（一）要充分认识清理整顿和严格控制减免税的重要意义。清理整顿和严格控制减免税，坚持以法治税，治理税收环境，整顿税收秩序，加强税收管理，是治理经济环境、整顿经济秩序和全面深化改革中的一项重要内容。既是一次税收政策法规执行情况的清理，也是一次治税指导思想
的清理，税收收入的清理。因此，各级税务机关要认真学习国务院《关于整顿税收秩序加强税收管理的决定》和国家税务局《关于清理整顿和严格控制减税免税的意见》，深刻领会政策精神，严格按要求办事，增强信心和决心，坚定不移地把清理整顿和严格控制减免税的工作做好。
（二）要切实加强领导。《意见》中要求，对清理整顿减免税，地方各级政府必须加强领导，建议各省、自治区、直辖市人民政府都要有一位领导同志负责这项工作。为此，各省、自治区、直辖市和计划单列市税务局及地方各级税务局，也要有一位领导亲自抓这项工作，并组成专门工
作班子，认真进行部署，做出周到安排，指导本地区的清理整顿工作。发现问题，及时研究解决，并注意请示汇报，主动争取当地党政领导和上级税务机关的支持与帮助，以保证清理整顿工作能够有领导、有组织、有秩序的进行。
（三）要做好宣传解释工作。清理整顿和严格控制减免税是一项政策性很强的工作，涉及到地区、部门、单位的经济利益，要求各方面都要出以公心，严格按税法和有关政策规定办事，遵照治理、整顿和改革的总要求，从全局利益和宏观需要出发，认真进行清理整顿。因此，必须进行
广泛深入的宣传解释工作，减少和消除贯彻执行的思想障碍和阻力，确保这项工作顺利开展。
（四）要对本地区所作的减免税规定提出处理意见。各地要把本地区的减免税进行全面彻底清理整顿，排列出所作的全部减免税规定，逐项审查，分别情况按规定予以处理。减免税已到期的，要立即恢复征税；在管理权限内符合税法规定的减免税，可以继续执行；在管理权限内但不合
理的减免税，要予废止或重新调整；超越权限而又明显不合理的减免税，要立即主动纠正；超越权限而又确需给予照顾的，经报批核准后执行。总之，要严肃认真地清理纠正，决不允许敷衍、隐瞒和留尾巴。
（五）要逐级进行督促检查和验收。为了保证清理整顿的质量， 要对清理情况逐级检查验收，发现对清理不认真、不彻底、走过场、不合要求的，要给予严肃批评，令其重新进行清理。各地根据自身的情况，可以派出工作组进行督促和组织检查验收。
（六）要提出严格控制减免税的有效措施。通过清理检查，排列出存在问题的类别，分析产生的原因，提出杜绝的措施，明确减免税的准则，修订减免税的控管制度，切实把今后的减免税工作做好。
（七）要及时写出清理整顿情况报告。国务院通知中要求，清理整顿和严格控制减免税的情况，要于1989年3月底之前报国务院。时间紧迫，各地要抓紧进行，及时写出符合当地实际情况，问题清楚，有分析，有解决意见和建议的报告，尽早报送国务院，同时抄报国家税务局。
附：510种小商品目录（略）



1989年3月9日