重庆市荣昌县人民政府


荣昌县人民政府关于印发荣昌县行政机关规范性文件审查登记办法的通知(渝文备[2007]63)


荣昌县人民政府

关于印发荣昌县行政机关

规范性文件审查登记办法的通知


荣昌府发〔2007〕69号


各镇人民政府，县政府各部门，有关单位：

《荣昌县行政机关规范性文件审查登记办法》已于2007年8月28日县人民政府第十次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真遵照执行。



二○○七年九月六日　　　　



荣昌县行政机关规范性文件审查登记办法



第一章　总 则



第一条 为提高行政机关规范性文件的质量，确保规范性文件的合法性，保护行政管理相对人的合法权益，根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》和《重庆市行政机关规范性文件审查登记办法》的规定，结合荣昌实际，制定本办法。

第二条 县人民政府、镇人民政府、街道办事处、县人民政府工作部门依法制定，涉及行政管理相对人权利、义务，具有普遍约束力并可反复适用的规定、办法、细则、决定、通告等文件的审查、备案、登记、公布，适用本办法。

下列文件不适用本办法：

（一）为保障社会公共利益，依法采取应急、避险、交通管制等临时性行政措施制定的文件；

（二）部署工作，规范本机关、本系统内部工作的文件；

（三）会议纪要。

第三条 规范性文件审查登记工作应坚持合法、高效和有件必报、有报必审、有错必纠的原则。

第四条 县人民政府授权县人民政府法制办公室对全县行政机关规范性文件的制定进行统筹协调和指导监督，并依法予以审查。

第五条 审查规范性文件，应对文件内容的合法性、可行性和适当性进行全面审查。

第六条 规范性文件内容应符合下列规定：

（一）符合法律、法规、规章的规定；

（二）符合职权法定原则；

（三）与WTO原则或其他规范性文件相协调，无地方保护和行业保护的规定。

第七条规范性文件不得创设下列事项：

（一）行政许可；

（二）行政事业性收费；

（三）行政处罚；

（四）行政强制措施；

（五）基金；

（六）限制或者处分公民、法人或者其他组织的法定权益；

（七）法律、法规、规章规定之外的义务。

县财政、县价格行政主管部门经县人民政府授权，依法履行价格管理职责制定的、内容涉及行政事业性收费项目的规范性文件，不受前款第（二）项规定的约束。

第八条 暂行类、试行类的规范性文件，有效期原则上不超过2年，确需延长的由发文机关重新审定发布，但暂行、试行的最长期限不得超过5年。



第二章　登记审查

第九条 县人民政府工作部门对外发布规范性文件前，应将规范性文件草案经部门办公会议研究，报县人民政府办公室统一登记，并同时报送以下材料：

（一）规范性文件文本和提请审查的公函（一式两份）；

（二）部门办公会议研究意见；

（三）制定规范性文件的说明，包括必要性、可行性和主要解决的问题；

（四）制定规范性文件的依据文本；

规范性文件内容与其他行政机关职责相关联的，还应提供与其他行政机关协商情况的说明。

两个或两个以上部门联合起草的规范性文件，由主办部门或联合起草的部门联名提交上述材料。

第十条县人民政府办公室登记完毕后，应及时将草拟的规范性文件和相关材料一并转送县人民政府法制办公室进行审查。

第十一条　县人民政府法制办公室应在收到送审材料之日起7个工作日内作出审查结论，并制作规范的书面审查意见。特殊情况，可延长7个工作日。



第三章　备案审查

第十二条 镇人民政府、街道办事处制定的规范性文件，应自发布之日起7个工作日内将下列材料送县人民政府法制办公室备案审查：

（一）规范性文件的正式文本和提请审查的公函（一式两份）；

（二）制定规范性文件的说明，包括必要性、可行性和主要解决的问题；

（三）制定规范性文件的依据。

第十三条 县人民政府法制办公室应在收到规范性文件之日起10个工作日内作出审查结论。特殊情况，可延长5个工作日。

第十四条县人民政府法制办公室应当按照本办法第六条、第七条的规定，对报送的规范性文件进行审查，并按下列规定处理：

（一）符合本办法第六条、第七条规定的，县人民政府法制办公室应统一登记、备案编号，并书面通知制定机关；

（二）违反本办法第六条、第七条规定的，按本办法第十六条规定处理；

（三）送审材料不符合本办法第十二条规定的，县人民政府法制办公室应通知制定机关补充材料，重新提请审查。

第十五条 以县人民政府或县人民政府办公室名义制定的规范性文件应在县人民政府公众信息网上发布。镇人民政府、街道办事处制定的规范性文件在适用的县域和范围内以有效的形式发布。

制定的规范性文件，未采取有效形式公布的，行政管理相对人有权拒绝执行。



第四章　法律责任



第十六条县人民政府工作部门、镇人民政府、街道办事处违反本办法，擅自发布内容涉及本办法第七条规定事项的规范性文件，或未按本办法规定报送备案审查的，由县人民政府法制办公室按下列规定处理：

（一）责令制定机关限期按照本办法规定报送审查，逾期不报的，提请县人民政府予以撤销；

（二）规范性文件内容违反本办法第六条、第七条规定的，直接提请县人民政府予以撤销。

因擅自发布规范性文件，造成严重危害后果的，由县人民政府法制办公室移送监察部门，依法追究行政责任。

第十七条 被停止执行或被撤销的规范性文件，制定机关应当在公布该规范性文件的同一媒体上发布停止执行的公告。



第五章　附 则



第十八条 行政机关为贯彻上级行政机关的规范性文件，增加规范内容或明确具体规定的，按照本办法的规定执行。

修订规范性文件，按照本办法的规定执行。

废止规范性文件，由文件草拟或组织实施单位向县人民政府提出报告。

镇人民政府、街道办事处自行废止规范性文件，应当报送县人民政府法制办公室备案。

第十九条 县人民政府制发的规范性文件，应报县人大常委会备案。同时按照《重庆市行政机关规范性文件审查登记办法》的规定，自规范性文件发布之次日起7个工作日内上报重庆市人民政府备案审查。

第二十条 本办法由县人民政府法制办公室负责解释。

第二十一条 本办法自2007年10月1日起施行，《荣昌县规范性文件制定办法》（荣昌府办发〔2002〕130号）同时废止。


　　【摘要】: 现实生活中，国家机关工作人员渎职犯罪致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情况千差万别，致使在司法实践中，对于渎职犯罪中“主体”和“重大损失”的认定存在较大差异。文章拟通过对查办教育系统套取国家教育保障资金渎职犯罪中涉及“主体”“重大损失”的认定以及如何预防和遏制教育系统套取国家教育保障资金渎职犯罪等方面进行初探。

　　【关键词】：义务教育资金　渎职犯罪　主体 损失 界定

　　渎职犯罪，不仅危害国家机关的正常活动，使政府的公信力下降，而且伴随渎职犯罪的结果往往是公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。尽管多年来我国在立法、司法、行政上采取了多种措施，但是当前打击渎职犯罪的形势依然严峻。然而近几年，有些教育局长和学校校长，为套取国家教育保障资金，滥用职权虚报在校生人数，不仅给国家造成重大经济损失，损害着这项政策的落实，使数据失去了真实性和严肃性，同时对广大青少年学生的影响非常严重，在社会上也造成了恶劣影响。检察机关在查办教育系统渎职案件中，对涉案校长的主体和损失的认定标准仍存在诸多争议。

　　一、此类渎职案件犯罪主体认定

　　国家机关工作人员是我国刑法中一个极为重要的特殊犯罪主体，它影响着侦查机关管辖分工，关系到如何定罪量刑的问题。对于国家机关工作人员滥用职权造成实际损失，构成滥用职权罪是毋庸置疑的。但是对有关国有企事业单位的工作人员在履职过程中，不依法正确履职造成损失，是否构成滥用职权罪，实践中分歧较大。在查处教育系统案件中，除教育局局长系国家机关公务员身份以外，涉案校长身分均系事业单位编制，一种意见认为其主体不构成滥用职权罪,其理由如下：职罪是指国家机关工作人员在履行职责过程或者行使职权过程中, 玩忽职守、滥用职权或者徇私舞弊, 致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。刑法把渎职罪的主体限定为国家机关工作人员。根据宪法和有关国家机关组织法的规定,国家机关工作人员是在国家机关中从事公务的人员,包括在国家权力机关、行政机关、司法机关、军事机关中从事公务的人员, 不包括企业、事业单位、人民团体中的人员以及其他依法从事公务的人员 国有公司、企业、事业单位、人民团体中的人员。从查办明光市教育局系列案件中涉案校长身份均是事业编制，不是国家机关工作人员，其套取国家教育资金的行为,严重违反了国家的财经纪律和教育统计工作规定,且套取的资金部分用于维修校舍和购置教学设备、课桌凳、图书等，部分用于学校招待和教师福利方面，个人并未占为已有，应依纪进行处理。

　　第二种意见认为：应当依照刑法第168条的规定，以国有企事业单位工作人员滥用职权罪定罪处罚。其理由如下：原刑法第168条规定：“国有公司、企业直接负责的主管人员、徇私舞弊，造成国有公司、企业破产或者严重亏损，致使国家利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”1999年刑法修正案第二条将刑法第168条修正为：“国有公司、企业的工作人员，由于严重不负责任或者滥用职权，造成国有公司、企业破产或者严重损失，致使国家利益遭受重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑”;“国有事业单位的工作人员有前款行为，致使国家利益遭受重大损失的，依照第一款的规定从重处罚”。修正案主要是1.将本罪的主体由国有公司、企业直接负责的主管人员扩大到国有公司、企业的人员。2.将事业单位的人员作为本罪的主体。所以上述几位事业单位编制的校长，滥用职权，致使国家利益遭受重大损失的应以国有企事业单位工作人员滥用职权罪定罪处罚。

　　第三种意见，上述涉案校长其主体构成滥用职权罪，其理由是：

　　一是我国刑法规定，渎职罪的主体是国家机关工作人员。换言之，不是国家机关工作人员，不能成为渎职罪的主体。但是，司法实践中，常常遇到：没有国家机关工作人员身份，却代表国家机关行使职权，渎职给国家造成重大损失的情况。作为渎职罪主体的国家工作人员应具备的特征应能集中体现公务性，否则，渎职一说将成无源之水、无本之木。换句话说，应以公务性作为认定是否为国家工作人员的终极标准。

　　二是渎职罪的成立必须以行为人滥用职权为前提。职权是指行为人因职务而享有的权力、权利或者承担相应职责。职权有法律上明文规定的、有上级命令授权的、有国家机关内部规章制度规定的，我们统称为明文规定的职权，实际生活和工作中，虽然没有明文规定，行为人实质上享有职权，我们称为实际上享有职权。换句话说，行为人仅具有国家机关工作人员身份，而没有具体的相应的职权，不能构成渎职罪。只有负有具体职责，代表国家机关行使特定职权的工作人员才能构成渎职罪的主体。上述涉案校长就是利用实际享有的职权范围内虚报在校生人数，套取国家义务教育保障经费，致使国家利益遭受重大损失。

　　三是关于第二种意见，依照刑法第168条的规定，以国有企事业单位工作人员滥用职权罪定罪处罚。本人认为，国有企事业单位工作人员滥用职权造成损失的，对其行为性质应当具体问题具体分析，不可一概而论。对于国有企事业单位工作人员在履行本单位的工作职责的过程中，不依法正确履职，造成实际经济损失的，依法应以国有企事业单位工作人员滥用职权罪定罪处罚，但是对国有企事业单位在受国家机关委托或者协助国家机关管理国家专门性事务过程中，滥用职权造成经济损失，应当依据全国人大常委会于2002年12月28日围绕渎职罪主体作出的立法解释，以滥用职权罪定罪处罚。尤其是中小学义务教育资金管理中出现的问题，对于中小学负责人在管理专项资金过程中，弄虚作假，虚报学生人数，套取国家专项资金的行为性质问题争议很大。本人认为，学校负责人依照有关行政法规，从事国家专项教育资金的管理活动，应当属于受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，和财政所长在财政管理活动中的渎职行为性质是一样的，其管理的是国家资金、其职权来源是国家机关的委托，造成的是国家经济损失，按照罪行相适应的原则，理应当以滥用职权罪定罪。对于上述涉案校长在本单位的事务管理活动中，滥用职权造成本单位经济或其他损失的行为，才属于刑法第168条规定的国有企事业单位工作人员滥用职权罪定罪范畴。这样才更能体现刑法的立法原意。故第二种意见不能成立。综上，本人同意第三种意见，上述涉案校长其主体构成滥用职权罪。

　　二、套取专项资金损失的认定　

　　从检察机关查处涉案校长犯罪表现形式上来看，主要是利于职权虚报在校生数人，套取国家义务教育保障经费，其中部分款用于学校校舍建设，部分款在学校专项资金帐户上尚未使用，部分款被违规支出用于教师福利、奖金和招待费等支出，使国家利益遭受重大损失。

　　（一）关于套取专项资金用途的认定

　　一种意见认为，行为人将套取的义务教育保障资金，不管是用于校舍建设正常开支，还是违规支出用于教师福利、奖金和招待费等团体利益。只要自己没有非法占有，不应按犯罪论处，应依纪处理。第二种意见认为，行为人滥用职权, 弄虚作假, 套取国家的资金或财物的，不论其如何使用，所套取的资金实际上是损害了国家和人民的整体利益, 对其所套取的资金数额全部认定为损失，对套取的数额达到重大损失标准的，依法进行处理。第三种意见对所套取资金用途区别对待，可以将套取的义务教育保障资金总额（成罪损失数额）分为“用于校舍建设正常开支数额”和“违规支出用于教师福利、奖金和招待费等数额”之分。对所套取的资金“用于校舍建设正常开支数额”可以在人民法院量刑予以考虑。第四种意见对所套取资金“用于校舍建设正常开支数额”不应计算在成罪损失数额之内。对于“违规支出用于教师福利、奖金和招待费等数额”，应认定给国家造成的实际损失数额。

　　第一种意见显然是不能成立的。最高人民法院在《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》中指出: “ 国家机关工作人员为了本单位的利益,实施滥用职权、玩忽职守行为, 构成犯罪的, 依照刑法第三百九十七条第一款的规定定罪处罚。”这说明, 国家机关工作人员为了本单位的利益而滥用职权，为了本单位的“小团体利益” 而滥用职权, 弄虚作假, 套取国家的资金或财物的, 实际上是损害了国家和人民的整体利益, 只要套取的数额达到立案标准，应当以滥用职权罪论处。关于第二、三种意见，对所套取资金“用于校舍建设正常开支数额” 计算在成罪损失数额之内，不符合我国立案的本意。本人同意第四种意见：对所套取资金“用于校舍建设正常开支数额”不应计算在成罪损失数额之内。理由：滥用职权给国家造成的损失，指的是实际的损失。行为人将套取的资金用于国家的教育事业上，实际上是扰乱了国家专项资金管理秩序活动，并没有给国家利益造成实际损失。但是对于“违规支出用于教师福利、奖金和招待费等数额”如查证属实，应认定给国家造成实际损失的数额。

　　（二）关于被套取资金在专项资金账户上尚未使用的认定

　　关于在帐户上未使用的资金是否作损失认定, 认识上存在分歧。一种意见认为，滥用职权是“ 结果犯” 考虑的是绝对损失数额, 帐户上未使用的资金应从损失数额中减去，不能认定在损失的范围。第二种意见认为，行为人滥用职权, 弄虚作假, 套取国家的资金或财物的，不论是否使用，所套取的资金实际上是损害了国家和人民的整体利益, 对其所套取的资金数额应当认定为损失定罪量刑，对套取的数额达到重大损失标准的，依法进行处理。第三种意见可以将套取的义务教育保障资金总额（成罪损失数额）分为 “ 在帐户上未使用的资金”和“已违规支出使用”的区分”。“ 在帐户上未使用的资金”可以在人民法院量刑予以考虑。

　　本人认为第一种观点最为合理。理由在于：渎职犯罪是一种职务犯罪，其犯罪客观方面一个重要的构成要件，就是渎职犯罪必须造成重大损失或者情节严重，如果渎职行为没有造成重大损失或者情节严重，情节轻微，则不构成渎职罪，也就是说只有当其行为造成的实际损失达到了重大的标准，该行为才是犯罪行为，该犯罪事实才算发生。检察机关在立案侦查时发现在账面上未使用的资金，实际上制止了行为人对专项资金继续使用，并没有给国家利益造成实际损失。所以帐户上未使用的资金，应从损失数额中减去，不能认定在损失的范围。第二、三种意见将帐户上未使用的资金均列入成罪数额之中，不符合滥用职权在立法的原意。

　　三、如何预防和遏制套取国家专项教育资金的渎职犯罪

　　教育系统历来被认为是清水衙门、圣洁之地，但随着教育事业的蓬勃发展、教育体制改革的不断深入，社会腐败现象也日益严重地渗透到校园这块神圣场所。教育系统职务犯罪的腐败、渎职行为，使神圣的“净土”受到了玷污，对广大青少年学生的影响非常严重，在社会上也造成了恶劣影响。因此，加强对教育系统尤其是针对中小学校内发生的职务犯罪案件的研究分析，弄清发案原因，并提出相应的预防对策，未雨绸缪，从源头上遏制教育系统职务犯罪的发生显得尤为重要。

　　一是建立建全组织机构，明确工作职责，规范工作流程。为加强义务教育经费保障机制改革工作的组织领导，各级政府应成立《义务教育经费保障机制改革工作领导小组》。并要求各中小学成立义务教育经费保障机制改革和学生资助工作组织机构，确定专人负责日常工作，明确了各部门工作职责和考核目标，从上到下建立和完善义务教育经费保障机制改革工作组织体系并制定相应工作方案和制度，

　　二是抓好警示教育。教育部门加强对公职人员尤其是单位主管和重点岗位公职人员的法律、法规和政策的宣传教育。检察机关积极配合教育部门，对领导干部和重点岗位工作人员进行法制宣传教育，结合发生在身边的职务犯罪案件，通过预防报告、参加庭审教育等形式，深入剖析其思想根源，警示广大教育系统工作人员引以为戒，警钟长鸣。切实增强关键部门和重点岗位公职人员的法律意识和责任意识，筑牢拒腐防变的思想防线。

　　三是建立健全监督体系。建议教育主管部门内设立监督管理机构，在学校和教育行政主管部门之间建立层级监督管理责任制，做到一级抓一级，层层抓落实，确保责任明晰、监督到位。对因监督不到位、发现问题不纠正而致使所属学校发生腐败问题的，应严肃追究有关领导的责任。而在校内尽快建立一个责权明晰的内部领导制度，形成校长、党支部、教代会各司其责、各尽其能、相互补充、互相制约的运行机制。

　　四是加大对职务犯罪的查处力度。国家每年都加大对义务教育保障资金力度。教育部门和检察机关将密切协作，严肃查处为套取国家教育保障资金，虚报在校生人数的行为，同时加大对涉及到受贿、贪污、挪用和严重失职渎职等违法违纪行为查处力度，保障国家义务教育保障资金计划顺利、健康实施。

　　（作者单位：安徽省明光市人民检察院）