论在我国建立国际私法判例制度的构想

郝芸1


摘要：判例在国际私法中，具有独特的重要地位。在我国，判例不是国际私法的渊源，但随着两大法系的日益融合，法、德、日等国纷纷以判例作为国际私法的补充，故本文认为我国应该建立国际私法判例制度，并对此项建立的理论基础及现实基础进行了简要的分析，最后还提出了若干建议。
关键字：判例 国际私法


判例作为主要的法律渊源，在国际私法这一部门法中发挥着重要且特殊的作用。在英美等普通法国家，判例是最主要的法律渊源，自然也是国际私法的渊源。大陆法系国家虽然传统上不承认判例是其法律渊源，但是随着两大法系的相互融合，判例在大陆法系国家的司法实践中日趋重要，法官和律师援引法院的判决以支持自己的主张也并不鲜见。至少在国际私法领域，法国、德国、荷兰、日本等国都很重视判例的作用，在这些国家，当处理具体案件缺乏成文的冲突规范时，法院可以援引最高法院的判例作为判决依据，从而在事实上确立了判例的国际私法法源地位。
但是在我国现行的司法体制下，判例不是法律的渊源，不能作为法院处理案件的法律依据，而只有指导、参考作用，是为“间接渊源”，兼之国际私法的立法又尚欠规范、完善，因此带来了很多问题。为此，已有不少学者呼吁加强对国际私法判例的研究，有学者还提出“在必要时，应该允许法院通过判例来弥补成文法的缺漏”，1笔者对这种大胆的提法深表赞同，依笔者拙见，我国应该建立国际私法判例制度，并且也已经具备了此项建立的基础。
一、建立我国国际私法判例制度的理论基础
由于各部门法的调整对象各各不同，调整手段各具特殊性，故在考虑建立国际私法判例制度的理论基础时，不能不顾及国际私法这一部门法的个性。成文法的局限性、判例制度的优越性、以及判例受到国际社会广泛关注的趋势等本身并不必然成为此项建立的全部理论依据，而更多的，是应当考虑判例对国际私法的特殊功用。
（一）判例是国际私法原则、制度、规范的生长点
正如英国著名法社会学家梅因所说，判例先于习惯，司法先于立法。这一事实表明，司法具有独立于立法的品格，在一定意义上，法是由法的完成者即法官创造出来的：从成案到先例，从先例到规则，再从规则到原则，或许这就是法典形成的过程，它符合从具体到抽象的思维逻辑。司法判例不仅是法的最初表现形式或渊源，而且是法赖以生长的依托点，只有通过它，并通过既相似又有差别的反复出现的同类案件，这种特殊的解决纠纷的原则和方法才能日益成熟并变成一项正式的法的规则。对于国际私法，更是如此。国际私法虽说是国内法，但是它所调整的是涉外民商事法律关系，要解决的是不同国家间的管辖权冲突及法律冲突，正因为如此，没有哪一个部门法像国际私法那样涉及极为广泛而且复杂的生活领域，也没有哪一个部门法像国际私法那样容易受到政治事件和经济活动的影响，因此，为了扩大对外交往，同时最大限度的维护本国的利益，必然需要确定有关管辖权和法律选择的规则，以及适用外国法的各项制度。而相关的规则、制度及规范，只能在各国对外民商事交往过程中逐渐产生、发展并成熟，经过司法实践经验的累积固定下来，最终才上升为法律。像最密切联系原则，就是由美国的两个经典案例 ——1954年的“奥顿诉奥顿”案（Auten V. Auten）和1963年的“巴贝克诉杰克逊”案（Babcock V. Jackson）发展而来。在一些大陆法系国家，判例对于许多重要制度在本国的确立，也发挥了重要作用，以法国为例，1878年法国最高法院审理“福尔果案”（Forgo case ）后，反致制度即在法国得以确立下来，而1878年法国最高法院的“鲍富莱蒙诉比贝斯科案”（Bauffremont V. Bibesco）和1922年法国法院的“弗莱案”（Ferrai case），则使法律规避制度得以确立并初步完善。事实上，在这些大陆法系国家，许多成文的国际私法规则就是直接由判例发展而来的。有的法国学者甚至认为，法国国际私法就是以《法国民法典》第3条为基础，并采用法院判例建立起来的。2
在前两个世纪，判例对国际私法的发展做出了不可磨灭的贡献，许多重要的原则、制度、规范都是由判例发展而来，而在今后，它依然会发挥这样的重要作用。现今电子商务的蓬勃发展、网络的大行其道......都为传统国际私法带来了挑战，从管辖权的确定到法律的选择，出现大量的立法空白。而判例正是规则的先行者，只有依靠判例，才能找到合适的做法，像美国就通过一系列的网络纠纷案奠定了新一轮的规则。我国国际私法的立法和理论研究相对落后，可以说与我国不重视判例的地位和作用、未加强相关研究有关。今后，我们不但要借鉴别国的成功立法，更要注重培养本土的判例资源，只有建立起我国国际私法的判例制度，才能真正使其受到足够重视，从而发挥出应有的作用。
（二）判例是国际私法规范的重要补充
因为国际私法的调整范围十分广泛，成文法难免会出现空白或者漏洞，又因为它调整的是涉外民商事法律关系，容易受到各国政治外交和经济生活的影响，故较之一般法律部门，它对立法灵活性的要求更高，所以，对于国际私法而言，无论怎样强调成文法，判例对规范的重要补充及完善作用都不容小觑。比如在法国，《法国民法典》中仅有寥寥数条规范涉及到涉外民事诉讼管辖权和法律选择，于是在很多时候不得不倚仗国际私法判例的作用，法官也可以援引最高法院的判例作为判决的依据。
我国现行的国际私法立法散见于单行法规和《民法通则》的第八章，从整体上讲，立法分散且过分简单，已经越来越不能适应我国对外民商事交往蓬勃发展的需要了。一方面既没有如瑞士般概念明确、条理清晰、结构严谨的国际私法成文法体系，另一方面又不像英美等普通法国家及法、德、日等大陆法系国家那样，用判例来弥补立法的不完全性和法律漏洞（Gaps in law），这在一定程度上促成了我国国际私法立法上司法解释大量充斥、司法实践主要依靠司法解释的局面。可以说，司法解释在我国现行的国际私法立法中占有独特的地位，这些司法解释，无论在数量上还是内容上都已经远远超过了相关立法，其所涉领域，既包括实体法的方方面面，也包括涉外民事诉讼程序；其所含内容，既包括了国际私法的基本原则和制度，如调整范围、反致、公共秩序保留等，也包括了国际私法分则的内容，如涉外合同、侵权、婚姻、继承等；究其性质，既有对现行法律法规所作的补充性修改和说明性解释，也有“立法性”解释。司法解释行为本无可厚非，但是，至少在国际私法这门学科，目前这种由它独当一面的状况，却带来了一些问题：
1、前述“立法性”解释实际上已具有“创造”法律的功能，而且在国际私法上为数不少。如《民法通则》中只有9条关于涉外民事关系的法律适用，而《最高人民法院关于适用〈民法通则〉若干问题的解答》中共有12条“解释”属于这种性质3。这些“解释”非是一般意义上的司法解释，它们行使了创设法律的功能，甚至创设了一些本该是由立法规定的基本规范。虽然其他法律部门也存在类似情形，但这一现象在国际私法领域却异常明显、异常突出，这种“立法性”解释违反了立法与司法相分离的制约原则，其合法性也应受到质疑。
2、相关司法解释的适用存在一些问题。除开其中不适应社会发展的需要，或相互矛盾、难于操作者不谈，一些司法解释的适用时效性也没有引起立法者的注意。新《合同法》已经生效，根据法律规定，《经济合同法》、《涉外经济合同法》和《技术转让合同法》同时废止，但在司法实践中最高人民法院对《涉外经济合同法》的解释却仍在适用，而且还是对新《合同法》的重要补充，而立法对在这种情况下司法解释是否“自动失效”缺乏明确规定，实在叫人费解。
3、司法解释成为我国国际私法的重要补充，理应具有相应的公开性，但它多以“意见”、“解释”、“批复”、“答复”、“通知”等形式出现，文件格式非常不规范，且多为司法机关办案的内部文件，处于一种“保密”状态，这种“保密性”、“内部性”使司法解释缺乏应有的公开性。这种非公开状况给司法实践造成了很大的不便，加上我国已经加入WTO，应当履行其关于“透明度”原则的义务，首当其冲的会向处理涉外民商事关系的冲突法规范提出要求，所以，解决相关司法解释的这种不公开、不规范问题，已经迫在眉睫。
司法解释在国际私法上的这种独特地位及其带来的前述问题，虽说是由相关立法不完善直接造成的，但是如果我国把判例确立为国际私法的渊源，就可以用判例填补立法的空白和漏洞，从而在相当程度上缓解司法解释所带来的问题。
（三）实行判例制度有助于推进国际私法的统一化进程
虽说国际私法首先是国家的法，是民族的法，各国的国际私法立法一定是各有特色，但它们的调整对象和所要完成的任务毕竟是相同的，国际性仍是国际私法的基本特征，而且这种特征正日益显著起来。20世纪以来，尤其是二战后，国与国之间的联系日益紧密，彼此的依赖程度愈益加深，任何国家都不能也不愿只凭主权国家的身份专断的去处理涉外民商事关系（包括立法及司法活动），而倾向于从有利于本国对外交往、加强国际合作的角度思考、处理问题，从而为国际私法的统一化运动奠定了思想基础。
一般来说，判例本身并不能直接实现国际私法的统一，但是即便撇开英美法系国家不谈，大陆法系国家法院的司法判决，对于国际统一私法的发展也不无重要意义。1980年的《联合国国际货物销售合同公约》第7条第1款就规定：“在解释本公约时，应考虑到本公约的国际性质和促进其适用的统一......。”这意味着，各国法院在适用本公约时，应该顾及其他国家法院适用该公约的情况，以便能满足公约所规定的对公约解释的这一要求。4这也就是说，大陆法系国家法院适用统一国际私法所做出的判决，对于统一国际私法的正确适用及其发展具有重要意义，许多国家的法院在实践中都考虑了外国法院适用统一国际私法的判决，如荷兰、保加利亚等，其中以波兰最高法院在1975年所作的一项解释《华沙国际航空运输公约》的“瓜达拉加拉议定书”的判决最为典型。5
在我国现阶段，除《最高人民法院公报》上刊载的典型案例、教学参考案例及法律职业人员参考案例外，案例一般散见于各法院的判决书中，公开程度非常低，除了当事人、律师及法院内部人员外，一般不予公开。但是，一旦我国确立了判例在国际私法中的法源地位，则必将以公开、规范的形式发布司法判例，这就有助于其他国家了解我国的相关司法实践，从而有助于推动国际私法的统一化进程。
（四）实行判例制度有助于加深对外国司法判例的理解，从而正确有利的适用外国法
通过冲突法选择准据法予以适用，是国际私法的一个重要特征。就我国来说，如果冲突规范指引的准据法是外国法，而该外国法又以判例为主要法律渊源，则必然要求我国承认其判例的渊源作用并直接援引有关判例作为审理案件的依据，而正确深入的理解外国判例是合理适用外国法的前提，尤其是1997年香港回归后，要解决区际法律冲突问题，更不得不考虑香港法律承认判例的问题。
现在我国法院的判决，多是陈述案情、采纳证据材料、说明违反何种法律的何条规范，如此种种，均是对法律明定要件的重复，即便是最高人民法院公布的案例，也多是对疑难案件的批复，缺乏创设性，与英美法系国家的判例根本有云泥之别，而判例之所以成为一种法律渊源，就是因为判例阐明了某些在成文法中隐含的甚至缺乏的法律规则或者原则。一旦我国建立国际私法判例制度，将会加强对外国判例制度的系统研习，并将会推动相关司法文书改革，在判决书中重点强调法律的知识、解释和推理，阐明法律理由，这都有助于加深对外国司法判例的理解，从而做到知己知彼，不但能在涉外民事交往中正确有力的维护我国的利益，还能妥善的解决我国的区际法律冲突问题。
二、建立我国国际私法判例制度的现实基础
（一）法、德、日等国的成功经验可以为我国借鉴
判例在现代大陆法系国家的国际私法中，已经占有不可忽视的重要地位。法国国际私法学家巴迪福就认为，法国的国际私法（冲突法）是以法国民法典第3条为基础，并采用法院判例而建立起来的。德国、日本的现代国际私法也重视判例的作用。6日本著名国际私法学家池原季雄主编的《涉外判例百选》，精选了一百多个日本处理各种涉外民事关系的判例，对每一个判决及其法律依据作了仔细的分析，自1967年在《陪审员》杂志增刊发表以来，很受日本国际私法学界和审判机构的重视，将它作为处理涉外民事法律问题的重要参考依据。7他还认为，判例类属“其他法源”，对那些《日本法例》没有明确规定或规定过于简单、不便适用的问题，起到了重要的补充作用。另外，荷兰也很重视对判例的汇编和研究，法院在处理具体的涉外民事案件时，如果没有成文的冲突法规定，可以援引最高法院的判例作为判决依据。事实上，在20世纪60年代以前，由于荷兰缺乏正式的“遵循前例”规范，司法实践的状况是比较混乱的。为了改变这种混乱状况，在20世纪70年代初期，在荷兰司法工作者协会中成立了一个“国际私法工作小组”，负责为法官们判案提供咨询，并努力制定出标准判例，有关国际离婚判决的一系列规范就是这样被设计出来的，而且还促成了1981年荷兰《国际离婚法》的起草与颁布。8
19世纪以后，大陆法系国家不再讳言判例的优点，并在司法实践中积极推崇判例的作用，而英美法系国家则日益重视制定法和法典编纂，这充分表明了两大法系正日益渗透、取长补短，而关注、引进WTO主要成员欧盟和美国等发达国家的判例法制度，对于踏入WTO门槛的中国，更是意义非凡。现今法国、德国、日本、荷兰等国建立起国际私法判例制度的成功实践，不但表明了我国建立国际私法判例制度的可行性，而且还为我国提供了宝贵的经验。
（二）《最高人民法院公报》上刊载的相关案例发挥着类似判例的作用
最高人民法院于1985年创办了《最高人民法院公报》，不但发布批复、解释，还公布案例。迄今为止，该公报已刊登各类典型案例数百个，涉及刑事、民事、经济、行政、海事等各个方面，其中不乏国际私法方面的案例。又根据最高人民法院有关文件的精神，这些案例仅仅只是案例，只能起到一个指导、借鉴的作用，而不具备法律效力。
不过，这些由最高人民法院审判委员会精选出来的案例，一般都附有详细的案情介绍、判决理由及结果，蕴含了丰富的法律意义，不少案例还解释、补充了成文法规则，创设了法律规则，在一定意义上具有“判例”的特征。而且这些案例都经由最高人民法院审判委员会讨论通过，体现了我国的最高审判水平，比诸判例法国家的判例毫不逊色，同时也表明了最高人民法院对其审判结果的认可态度，所以地方各级人民法院在审理相同或类似案件的同时，往往会遵循这些案例所体现的原则和规则，做出判决。实践表明，各级法院在审理涉外民商事案件时，也多主动遵循了所公布的相关案例。可以得出结论，我国最高人民法院有意用案例来指导各级法院的审判工作，而在实践中也确实收到了比较理想的效果，这些案例多少具备了一些“判例”的特征，发挥了类似“判例”的作用，从一定程度上证明了我国并非缺乏判例生长的土壤。
（三）建立我国的国际私法判例制度，还是我国现阶段法官素质有待提高这一状况的必然要求。
现阶段，我国法官的素质结构比较复杂，尚未实现司法审判人员的专业化。不但拥有本科、硕士学历的审判人员较少，而且这些较高学历层次的人员分布很不协调，目前我国最高人民法院的法官具有比较高的学历层次，而大部分基层法院的法官有相当部分还没有受过系统的法学教育，难以胜任高难度的审判工作，审判质量也难以保证。因此，提高法官素质成为迫在眉睫的问题。
不能否认判例制度对法官的素质有更高的要求，因为它要求法官不仅要有熟练的业务技巧和深厚的理论修养，而且还能善于运用法律意识来裁判案件，并能根据社会发展的要求和对社会发展的预测来创新判例，但是我们也应该认识到，司法判例，至少是国际私法判例的理解和运用，对于提升广大法官的素质、提高审判质量不无意义。原因在于：根据《中华人民共和国民事诉讼法》及其《意见》的规定，除了争议标的额大，或者案情复杂，或者居住在国外的当事人人数众多的涉外案件由中级法院审理外，一般的涉外民事案件均由基层法院审理。而涉外民事案件的审理，不但涉及到涉外因素的认定、准据法的选择，还涉及到适用外国法的一系列制度，案情往往也比一般国内同类案件复杂，对法官的素质要求相应的也更高。如果我国把创制国际私法判例的权力交由最高人民法院，由相对高素质的法官做出相关的司法判例，则这些判例体现了他们对条文的理解、细化，便于审判人员把握适用；另一方面，国际私法规范相对抽象，而相关的判例却是有效联系这些规范和案件事实的桥梁和纽带，其判决书中翔实的法律推理具有天然的指导和教育功能，使人不但知其然，更知其所以然；此外，按照最高人民法院的判例审理相同或类似的案件，能够有效的提高审判效率、节约审判资源，而且能相对正确、合理的处理涉外民商事案件，从而更好的维护本国的利益、提升我国司法机关在国际上的形象和影响力。
三、关于建立我国国际私法判例制度的几点建议
（一）判例在国际私法中的地位
笔者认为，建立国际私法判例制度是应该的，但应该顾及我国的国情。我国秉承大陆法系的传统，以成文法为主要法源，我国历史上的所谓“判例制度”也与英美法系的判例相去甚远，而且我国缺乏较高素质的司法职业人员（包括法官和律师），所以在我国全面引进英美的判例制度是不现实的，可能招致如英美法系法典化运动般的失败结局，但是大陆法系早已开始引进判例制度的实践，我们大可借鉴他们的成功经验，纵观法、德、日等国的实践后，可以得到如下启示：在国际私法上，我国应当仍以制定法为主，而以判例为辅，判例仅在法无明文规定、或成文的冲突规范太简略不便适用、抑或适用成文法可能导致个案不公正的情况下使用。我国可以明文规定，判例是国际私法的重要渊源，如有上述情形出现，法院可以援引判例作为审理依据。
（二）制定判例的主体
有关主体的确定，是一个非常重要的问题，因为尽管我国《最高人民法院公报》发布了不少案例，且其中一些案例创设了法律规则，在实践中发挥着类似判例的作用，但即便就是这些案例，也与判例有很大区别。在判例而言，至关重要的一点是能从判决书中提炼出解释、补充或创设法律规则的意旨，如1889年纽约州法院关于里格斯诉帕尔默的判例中9，为了早日获得遗产而杀死自己祖父的继承人，被法院判决不得继承遗产，法官所阐述的法律规则是一个人不能从自己的错误行为中获得利益10，揭示出这个法律规则后，以后援引该判例的案件就不限于遗产继承案，而可以适用于多方面的案件。目前在我国此项工作尚未展开，一旦要建立国际私法判例制度，必然要求由专门的机构来完成此项工作。依笔者愚见，应该经最高权力机关授权，由最高人民法院设专门机构制定国际私法判例制度，理由有以下两点：
1、如前所述，涉外民商事案件往往错综复杂，而且涉及外国法适用的一系列制度及程序，对法官的素质要求比国内案件更高，最高人民法院汇集了众多优秀审判人员，不但能相对正确合理的处理案件，而且更能胜任相关判例所要求的法律推理、解释。
2、再看其他大陆法系国家的实践，法国设破毁院（下设五个民事部和一个刑事部），由调查法官提供案例，各部认定案例，破毁院公布案例，日本在最高法院专设判例委员会11，而荷兰则是由“国际私法工作小组”创制国际私法标准判例，不难发现，它们都专设机构专司制定判例的职能。我国是大陆法系国家，建立判例只能采取循序渐进、逐步推行的做法，绝不能一蹴而就，那种各级法院均拥有“创例权”的做法是不现实不可取的。因此，借鉴这些国家的机构设置，结合我国实际，可以考虑由最高人民法院设立专门的国际私法判例委员会，专司制定国际私法判例的职责。
（三）制定判例的程序
地方各级人民法院虽然不能拥有“创例权”，但也是判例制定中的关键一环。一方面，他们对于判决已经发生法律效力的案件，可以附注本院意见，定期、逐级将裁判文书报送上级法院审查、筛选，最后由最高人民法院国际私法判例委员会从中遴选出有典型意义的案例，讨论通过；另一方面，他们向最高人民法院请示批复的案件，如果国际私法判例委员会认为有必要也可以加以讨论。在讨论中，必要时可以征求有关专家、学者及立法机关、司法机关人员的意见，制定出判例。判例一经制定，即具有法律约束力，如若出现错误或者因社会发展变得过时，则需要及时予以撤销或变更，撤销是经过一定程序而宣布无效，而变更则是用新判例取代旧判例，在我国，这种撤销权和变更权都理应交由国际私法判例委员会行使。
另一方面，应该大力提倡由学者对国际私法判例进行民间汇编。日本的权威学者编纂了《判例六法》的《判例法律汇编》，以供法官和司法者使用并适时修订补充的经验，可为我国借鉴。我国国际私法学会多年以来笔耕不辍，积极修订并完善了国际私法示范法，目前第六稿也已问世，取得了可喜的成就，这充分展示了我国国际私法学者的学术实力与学术热情。今后，我国学者大可尝试编纂国际私法判例，从而既为法官审理案件提供借鉴，又可以为判例委员会制定判例时提供参考。
黑龙江省哈尔滨市人大常委会


哈尔滨市第十四届人民代表大会常务委员会公告

　　第13号


　　《哈尔滨市滩涂保护条例》业经哈尔滨市第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议于2012年11月27日通过，黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第三十六次会议于2012年12月14日批准，现予公布,自2013年4月1日起施行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　哈尔滨市人民代表大会常务委员会
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2012年12月14日



哈尔滨市滩涂保护条例

（2012年11月27日哈尔滨市第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议通过，
2012年12月14日黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第三十六次会议批准）



　　第一条 为了保护滩涂的生态环境，科学、合理地利用滩涂资源，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规的规定，结合本市实际，制定本条例。

　　第二条 本条例适用于本市行政区域内松花江及其支流河道内滩涂的保护。

　　本条例所称滩涂，是指河道内常水位至洪水位之间，经市、县（市）人民政府认定的滩地。

　　第三条 滩涂保护坚持统一规划、保护为主、科学利用、持续发展的原则。

　　第四条 市水行政主管部门是滩涂保护的行政主管部门，负责本条例的组织实施。市滩涂管理机构负责滩涂保护的日常管理工作。

　　区、县（市）水行政主管部门按照职责权限，负责本辖区内滩涂的保护。

　　发展和改革、城乡规划、城乡建设、财政、林业、工商、环境保护、国土资源、旅游、城市管理、畜牧兽医、农业、民政、档案、公安等部门，应当按照各自职责权限，做好滩涂保护的相关工作。

　　第五条 市、县（市）人民政府应当建立滩涂保护工作协调机制，协调解决滩涂修复与利用、资金保障等重大问题。

　　第六条 滩涂资源除法律规定属于集体所有的部分以外，均属国家所有。任何单位和个人不得侵占、破坏、买卖或者以其他形式非法转让。

　　第七条 市和区、县（市）水行政主管部门应当加强对滩涂保护的宣传教育，提高公众的滩涂保护意识。

　　任何单位和个人有权对违反本条例的行为进行举报。

　　第八条 市、县（市）水行政主管部门应当组织有关部门对滩涂进行确认并划定范围，经同级人民政府批准后，予以公布。

　　第九条 市水行政主管部门应当会同市发展和改革、国土资源、城乡规划、林业、环境保护、城市管理、畜牧兽医等部门以及区、县（市）人民政府，根据市水生态系统保护与修复规划，编制滩涂保护规划，报市人民政府批准后组织实施。

　　滩涂保护规划应当服从流域规划，并与其他涉水规划相协调。

　　滩涂保护规划应当依法向社会公布。

　　第十条 滩涂保护规划需要调整的，应当按照规划编制程序经原批准机关批准。

　　第十一条 市和区、县（市）人民政府应当将滩涂保护纳入本级国民经济和社会发展规划，逐年增加对滩涂保护的资金投入，保证滩涂保护工作的有效进行。

　　第十二条 市和区、县（市）人民政府应当建立健全滩涂生态环境保护补偿机制，多渠道筹集滩涂保护资金。

　　滩涂保护资金专项用于滩涂的退耕还湿、生态修复等工作，任何单位和个人不得截留或者挪用。

　　第十三条 市和区、县（市）水行政主管部门应当根据滩涂保护规划，确定滩涂功能定位，设立滩涂保护界标。

　　任何单位和个人不得破坏或者擅自移动滩涂保护界标。

　　第十四条 市和区、县（市）水行政主管部门应当会同有关部门，对其管辖范围内生态环境已被破坏的滩涂，编制滩涂生态整治和修复方案，报本级人民政府批准后组织实施，并报上级水行政主管部门备案。

　　第十五条 市和区、县（市）水行政主管部门应当建立滩涂资源档案，会同有关部门定期对滩涂范围内的原生态植物群落、典型地貌、古树名木、地质遗迹、野生动物等资源的变化情况进行调查和监测，如实记录调查和监测数据。

　　第十六条 市和区、县（市）水行政主管部门应当定期组织开展滩涂生态系统评价,并编制滩涂生态系统评价报告。

　　滩涂生态系统评价报告应当包括滩涂基础资料，滩涂生态系统质量评价，滩涂生态系统保护和修复建议等内容。

　　第十七条 禁止在滩涂范围内从事下列活动：

　　（一）开垦耕种、养殖；

　　（二）放牧、烧荒、砍伐林木、采集原生态植物；

　　（三）向滩涂及其周边区域排放、掩埋有毒有害物质，或者倾倒矿渣、煤灰、残土、垃圾、残冰雪等废弃物；

　　（四）猎捕鸟类及其他野生动物，捡拾、收售鸟卵；

　　（五）刷洗机动车辆、设备；

　　（六）打井、埋葬、挖掘草皮；

　　（七）未经批准的经营活动；

　　（八）加工、维修、漆刷船只；

　　（九）擅自修建建筑物、构筑物；

　　（十）擅自围堰、围栏、筑坝、挖塘；

　　（十一）其他破坏滩涂生态环境的活动。

　　第十八条 对规划为景观区域的滩涂，在恢复原始地貌及原生植被的同时，可以适度开展科研、科普及生态旅游活动。

　　第十九条 确需临时占用滩涂的，应当符合滩涂保护规划。

　　禁止开设与滩涂保护规划不一致的项目。

　　第二十条 临时占用滩涂应当经有管辖权的水行政主管部门同意后，履行其他审批手续。

　　申请人应当提交下列材料：

　　（一）项目或者活动申请书；

　　（二）有资质的专业机构编制的项目或者活动综合影响评价报告；

　　（三）滩涂保护方案；

　　（四）相关联的涉水工程(或者水资源)管理单位同意文件；

　　（五）涉及第三方合法权益的，提供与第三方签订的协议。

　　第二十一条 市和区、县（市）水行政主管部门应当自收到临时占用滩涂申请材料之日起十五日内，作出是否同意的决定。对不予同意的，应当书面告知理由。

　　第二十二条 经批准临时占用滩涂的，不得擅自改变占用用途和范围；确需改变的，应当重新办理审批手续。

　　第二十三条 经批准临时占用滩涂的，应当按照滩涂保护方案保护滩涂自然资源与生态环境，不得污染土壤和水体。需要进行施工的，应当在施工结束后拆除临时建设设施、清除施工残留物。占用结束时，应当恢复滩涂原貌。

　　第二十四条 科研、科普、旅游项目的建筑物、构筑物和配套设施应当采用天然木材、石材等环保材料建设，并与滩涂环境相协调。

　　第二十五条 市和区、县（市）水行政主管部门应当加强对占用滩涂的监督检查，建立并实施定期巡查制度。

　　第二十六条 市和区、县（市）水行政主管部门应当建立健全应急机制，编制滩涂生态系统危机应急预案，加强对滩涂资源的监测；发现异常的，应当立即启动应急预案，采取应急措施，保证滩涂生态系统安全。

　　第二十七条 水行政主管部门及其他有关部门的工作人员，有下列情形之一的，由具有行政处分权的机关责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予行政处分：

　　（一）未按照规定编制滩涂保护规划的；

　　（二）未按照规定条件审批占用滩涂项目的；

　　（三）未建立滩涂资源管理档案的；

　　（四）未建立定期巡查制度或者未定期巡查的；

　　（五）未按照规定建立健全应急机制，编制滩涂生态系统危机应急预案的；

　　（六）未按照规定对滩涂资源进行监测或者未采取应急措施，造成滩涂生态系统严重破坏的；

　　（七）未按照规定编制年度滩涂生态系统评价报告的；

　　（八）不依法履行职责的其他行为。

　　第二十八条 违反本条例规定，在滩涂范围内有下列行为之一的，由水行政主管部门按照下列规定处罚：

　　（一）开垦耕种、养殖、烧荒、挖掘草皮或者擅自围堰、围栏、筑坝、挖塘的，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施，逾期不恢复或者不采取其他补救措施的，处以被破坏滩涂面积每平方米一百元以上五百元以下罚款；

　　（二）放牧的，责令停止违法行为，处以五百元以上一千元以下罚款；

　　（三）刷洗机动车辆、设备的，责令停止违法行为，处以二百元以上五百元以下罚款；

　　（四）向滩涂倾倒残冰雪的，责令停止违法行为，限期清理，逾期不清理的，处以五千元以上一万元以下罚款；

　　（五）打井、埋葬的，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施，逾期不恢复或者不采取其他补救措施的，处以一千元以上两千元以下罚款；

　　（六）破坏或者擅自移动滩涂保护界标，责令停止违法行为，限期恢复或者赔偿损失，并处以恢复所需实际费用或者损失金额三倍以上五倍以下罚款；

　　（七）加工、维修、漆刷船只的，责令限期改正，拒不改正的，处以五千元以上一万元以下罚款；

　　（八）擅自修建建筑物、构筑物的，责令停止违法行为，恢复原状，情节严重的，处以二万元以上五万元以下罚款。

　　第二十九条 违反本条例规定，占用滩涂有下列行为之一的，由水行政主管部门责令限期改正，恢复原状，并按照下列规定处罚：

　　（一）未经批准占用滩涂的，有违法所得的，没收违法所得，并处以违法所得五倍以下罚款；没有违法所得的，处以五万元以上十万元以下罚款；

　　（二）未经批准改变滩涂的占用用途、范围的，处以三万元以上五万元以下罚款；情节严重的，处以五万元以上十万元以下罚款；

　　（三）未按照保护方案履行滩涂保护义务的，处以一万元以上三万元以下罚款；情节严重的，处以三万元以上五万元以下罚款。

　　第三十条 向滩涂排放、掩埋有毒有害物质，或者倾倒矿渣、煤灰、残土、垃圾等固体废弃物的，由环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以二万元以上二十万元以下罚款；水行政主管部门发现上述行为时，应当立即制止，并及时告知环境保护行政主管部门。

　　第三十一条 违反本条例其他规定，由有关行政主管部门依据相关法律法规给予处罚。

　　第三十二条 本条例施行前占用滩涂进行耕种的，由滩涂所在地的区、县（市）人民政府在市人民政府规定期限内制定方案，有计划地组织退出。

　　本条例施行前根据防洪需要，已迁出的村屯，由滩涂所在地的区、县（市）人民政府在市人民政府规定期限内，对滩涂上影响生态修复的建筑物、构筑物予以拆除。

　　本条例施行前未经批准，在滩涂上修建建筑物、构筑物以及围坝、围栏、通道等设施的单位和个人，应当在规定期限内自行拆除；逾期未拆除的，由区、县（市）人民政府予以拆除或者由水行政主管部门代为拆除，所需费用由违法行为人承担。

　　经国家批准堤防改线而形成的滩涂，由滩涂所在地的区、县（市）人民政府负责组织移民搬迁。

　　第三十三条 本条例施行前经依法批准利用滩涂的项目，符合滩涂保护规划的，可以继续利用，但应当按照本条例规定补办有关手续；不符合滩涂保护规划的，应当停止利用，有关部门应当依法给予补偿。

　　第三十四条 本条例自2013年4月1日起施行。