土地问题是农村最核心的问题，它不仅关系着我国农业发展，更是影响现阶段社会稳定的一个重要因素，如果妥善处理好此类案件，对于稳定社会，促进经济发展具有积极作用。笔者就当前审理涉及几个问题进行分析，以便在审判实践中准确把握。
一、农村土地承包合同存在的问题及完善
土地承包合同作为当事人的合意行为，不论从合同签订、合同内容，还是从合同履行上看，都应当严谨、合法，但在实践中，存在种种问题。一是从合同签订主体看，承包经营权流转主体不合法、不规范，导致双方主体资格混乱。二是从合同签订内容看：1、标的不明确，如土地、果园四至不明；2、承包基数及承包费交款时间掌握不好，发包前未作充分的可行性论证，仅凭少数人粗浅体会或者对市场变化因素估计不足，基数过高影响承包者生产积极性，导致合同履行不能或基数过低引起群众红眼病，影响社会稳定；3、违约条款约定不合法，约定的违约金数额过高或过低，起不到惩罚作用。三是从合同形式看不具体、不完善，农村承包合同一般要求订立书面合同，但由于农村文化水平、法律知识、实践经验有限，相当一部分合同条款不全，权利义务约定不明，有的只是村干部口头说了算，没有书面合同，有的村干部不把合同当回事，随手丢弃，一旦发生纠纷，无据可查。四是发包程序上不规范，根据《农村土地承包法》第十八条规定，“承包方案应当依法经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上的成员或者2/3以上村民代表的同意”，但在实践中缺乏有效的监督机制，有些达不到法定人数，有些不召开村委会，还有的不征得村民代表同意，造成群众缠诉上访。五是从合同履行上看，违背诚实信用原则，有的承包人不按期缴纳承包费；有的承包人掠夺性经营，破坏土地种植条件；有的承包人未经发包人同意随意转包，而发包方也以各种理由随意解除合同，随意提高承包费，影响了合同的有效履行。
根据上述种种情况，笔者认为，应实行土地承包合同备案审查制度。我国《土地承包法》第二十二条规定，“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”，第二十三条规定，“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记到册，确认土地承包经营权”。为完善农村土地承包关系，维护发包方和承包方合同的稳定性及双方利益，应由乡（镇）人民政府农村经营管理部门对合同进行审查备案制度，未经该部门审查的，人民政府不予颁发农村土地承包经营权证书。
二、民主议定原则对土地承包合同效力的影响
《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》对农村重大承包事项都规定了民主议定原则，其法理基础是土地的所有权必须依照所有权人集体意志行事。近几年，从我院审理的土地承包案件来看，有三成为村民委员会主任一人签订合同，未经民主议定原则。作为土地管理者的发包方违反法律这一强制性规定，人民法院应当认定该承包合同无效。根据最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第二条、第二十五条规定，“承包合同签订满一年或虽未满一年，但承包人已实际进行了大量投入的，人民法院不因发包人违反法律规定的民主议定原则越权发包而认定该承包合同无效，但可对合同有关内容适当调整。”该规定适用于发包方所属的半数以上村民以发包方为被告要求确认合同效力而提起的诉讼。该条“一年”的期限为除斥期间，也就是说，只要在承包合同签订后一年内没有提起诉讼，人民法院就不能再以此理由认定为合同无效。该解释规定的“适当调整”也是以合同有效为前提，对无效合同没有必要进行事后调整。
三、情势变更原则在土地纠纷案件中的体现
《合同法司法解释二》第二十六规定，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的，非不可抗力造成的部署与商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或解除。最高人民法院《关于审理涉及土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定：“因承包方不收取流转价款或者向对方支付费用的约定产生纠纷，当事人协商变更无法达成一致，且继续履行又显示公平的，人民法院可以根据发生变更的客观情况，按照公平原则处理。”通过上述司法解释可知，情势变更原则是合同法上一项重要的抗辩原则。农村土地承包纠纷案件属于合同法的范畴，在合同履行过程中，因订立期限较长，承包人投入较大，各种客观情况发生可能性极大，如物价增高、通货膨胀等，审理土地纠纷案件适用情势变更原则更能够体现公平正义，更能够稳定农村生产生活秩序，消除当事人之间的利益不平衡性和对抗性，有利于社会和谐。
四、关于《土地管理法》第十六条的理解和适用
《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”关于土地权属争议，本条规定了三种解决的办法：一是争议发生后先由当事人之间进行协商解决。所谓协商，就是指土地所有者或者使用者权属发生争议后，在自愿互谅的基础上直接进行磋商，自行解决。如果协商不成，或者协商达成协议一方反悔，他方可提请人民政府处理。二是当事人协商不成由人民政府处理，单位之间争议由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间发生争议由乡级人民政府或者县级人民政府处理。人民政府收到争议案件后，一般先进行调解，调解不成进行行政裁决。三是当事人对有关人民政府处理决定不服，可以自接到处理决定通知之日起三十日内向人民法院起诉。
此类诉讼到底是民事诉讼还是行政诉讼不能一概而论，应区别情况。《最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干意见（试行）》中受案范围第七条规定，“公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等自然资源的所有权或使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理。”由此可见，需要由人民政府确认所有权、使用权归属的，属于行政案件，一方对行政裁决不服，向人民法院提出行政诉讼。如果土地权属已明确，侵犯土地所有权和使用权的争议纠纷，应该向人民法院提起民事诉讼。此外，还需要说明的是，《土地管理法》第十六条第三款规定，如果有关当事人的土地所有权或使用权归属需要先由人民政府确定的，人民政府处理是提起民事诉讼的前置程序。没有经过这个前置程序，人民法院不予受理。
五、关于对《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十八条和第四十八条的理解和适用
《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十八条规定：“农村土地承包经营纠纷申请仲裁的时效期间为二年，自当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。”根据《物权法》的有关精神，农村土地承包合同属于用益物权，该纠纷不适用于诉讼时效，故此时效期间为除斥期间。
本法第四十八条规定：“当事人不服仲裁裁决，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉，逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。”2009年6月27日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,该法明确规定，农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。发生农村土地承包经营权的纠纷，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府等调解，当事人和解、调解不成，或者不愿意和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。该法的实施，为农村多元化解决土地矛盾纠纷建立了良好的机制。农村土地承包仲裁委员会面向农村，快速解决纠纷，灵活简便，是农村土地纠纷很好的解决途径，同时也避免大量的土地纠纷案件涌向法院，建议先引导矛盾双方当事进行仲裁，对仲裁不服可向人民法院提起诉讼，此类诉讼应为民事诉讼。
（作者单位：河北省广宗县人民法院）
内蒙古自治区创建新型工业化产业示范基地管理办法(试行)
内蒙古自治区人民政府办公厅
内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发《内蒙古自治区创建新型工业化产业示范基地管理办法（试行）》的通知
各盟行政公署、市人民政府，自治区各委、办、厅、局，各大企业、事业单位：
经自治区人民政府同意，现将《内蒙古自治区创建新型工业化产业示范基地管理办法（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。
二○一○年十月二十九日
内蒙古自治区创建新型工业化产业示范基地管理办法(试行)
第一章 总 则
第一条 为加快推进自治区新型工业化进程，引导产业积聚，参照工业和信息化部《关于开展创建“国家新型工业化产业示范基地”工作的通知》(工信部规〔2009〕358号)精神，制定本办法。
第二条 新型工业化产业示范基地(以下简称示范基地)是指以可持续发展为前提，以产业集聚为主要特征，以工业园区(开发区)为主要载体，主导产业突出，特色鲜明，技术装备水平和生产规模居全区乃至全国领先地位，在产业结构升级、“两化融合”、技术改造、自主创新、军民结合、节能减排、效率效益、安全生产、品牌建设、人力资源利用等方面，走在全区乃至全国前列的产业集聚区。
第三条 示范基地范围包括：符合国家、自治区有关法律法规和政策等规定，依法设立的各类工业开发区(园区)，以及国家、自治区重点规划布局的产业发展区域等产业集聚区。
第四条 创建示范基地要按照统筹规划的原则，积极创建，有序推进。
第二章 创建示范基地基本条件
第五条 符合产业发展政策。产业积聚区要符合国家、自治区有关法律法规和政策等规定，符合当地土地利用总体规划和纳入土地利用年度计划、城市总体规划、主体功能区规划及相关产业规划等。
第六条 创建工作目标明确。产业集聚区有完善可行的创建工作方案，科学合理的产业发展规划。申报名称须符合分类规范，反映积聚区主导产业特色。
第七条 产业集约化程度高。主体园区内主导产业突出，骨干企业辐射能力强，专业化配套体系完善，规模和技术水平居全区乃至全国同行业前列。主体园区工业建筑容积率一般应大于06，单位用地规模的平均投资强度按照区域必须达到2000万元／公顷以上，平均产值(销售收入)2000万元／公顷以上，园区内全部企业销售收入总额130亿元／年以上，年上缴税收2亿元以上，全员劳动生产率居全区乃至全国同行业前列。
第八条 产业延伸能力较强。产业积聚区主导产业延伸加工链条较长，深加工产品产值占比逐年增加，初级加工产品逐年减少。
第九条 积极承接产业转移。主体园区积极开展承接发达地区产业转移工作，近2年引进对自治区产业结构调整和优化升级有重要带动作用的区外项目4个以上。
第十条 资源得到综合利用。积极推进资源综合利用、清洁生产和循环经济工作。主体园区完成或超额完成自治区或盟市下达的年度节能减排目标任务。主体园区单位产值能耗、单位工业增加值用水量和污水集中处理率处于全区乃至全国同行业先进水平。工业“三废”排放、固体废物综合利用率指标全部达到自治区或行业标准。主体园区内规模以上企业全部达到清洁生产水平，强制清洁生产审核实施率达到100％。
主体园区编制了环境影响报告并通过了审查，园区建设符合《内蒙古自治区工业园区规划环评审查要点》要求。主体园区水源、热源、污水处理管网、中水管网、渣厂、气源等环保基础设施完善。主体园区环境监测体系及环境管理机构健全。
主体园区内规模以上企业能源计量器具配备率、合格率应符合国家标准要求，能源计量数据能够实时采集，实现网络化管理。
第十一条 技术创新能力较强。主体园区研发投入占销售收入比重原则上不低于2％(国家、自治区另有规定的从其规定)。有1家(含)以上主导产业方面的国家级企业技术中心、研发机构，或2家(含)以上主导产业方面的省级企业技术中心、研发机构。有效发明专利拥有量居区内或国内同行业前列。
第十二条 产品质量有保证。主体园区内骨干企业生产工艺和技术装备水平先进，普遍采用国际质量管理体系认证和测量管理体系认证，产品质量处于国内或国际同行业先进水平，拥有国家、自治区知名产品、商标。
第十三条 安全生产有保障。基地设立了安全生产监督管理行政机构。企业安全生产管理体系完善，安全生产责任制健全，达到国家安全生产标准或行业标准，近三年未发生较大以上安全生产事故。
第十四条 “两化”融合水平较高。主体园区信息化基础设施比较完备，规模以上企业宽带接入率达到100％，企业在研发设计、生产制造、企业管理、电子商务、物流配送等主要环节信息化应用水平，达到区内领先或国内同行业先进水平。
第十五条 人力资源充分利用。产业积聚区所在地有健全的人才工作领导体制，较完善的人才培养、评价、流动、激励等工作机制，设有职业教育或专业培训机构。遵守《劳动合同法》，社会保障体系健全，劳动关系和谐。
第十六条 公共服务体系完善。产业集聚区内技术开发、检验检测、金融服务、市场开拓、现代物流、人才培养等公共服务设施齐全，功能完善。
第十七条 政府支持创建工作。产业集聚区所在地各级政府在发展规划、技术进步、财政政策、政务服务和人才发展等方面进一步加大对产业集聚区的支持力度，产业集聚区政府管理机构或盟市、旗县(市、区)政府设立一定规模(每年原则上不低于500万元)专项资金，用于技术改造及公共服务平台等建设。
第三章 工作程序
第十八条 创建申请。创建示范基地单位向所在盟市提出申请，相关盟市审查后，报请自治区经济和信息化委审核。
申请材料包括申报材料和附件材料。
申报材料中的有关数据以各级统计机构和相关职能部门公开数据为准。申报材料和附件材料均须提供3份纸质材料和电子版文件，其中申报材料须提供原件，附件材料可提供复印件或扫描件。
第十九条 申报材料。示范基地申请单位所在盟市的上报文件；《内蒙古自治区新型工业化产业示范基地申报表》；产业积聚区土地利用规划和各类土地用途比例(并附图)；创建示范基地的工作方案；示范基地产业发展规划和盟市组织的专家论证意见(原件)；示范基地主体园区规划环评执行情况及环保基础设施建设情况等。
第二十条 附件材料。主导产业在区内、国内同行业中地位的说明材料；国家级、自治区级企业技术中心、研发机构批复文件；企业技术中心、研发机构重要、重大科研成果的证明材料；所拥有的国家、自治区知名品牌或著名商标证明材料；有关节能环保、安全生产达标考核方面的证明材料；有关公共服务平台建设、职业教育或专业培育机构设立的说明或证明等文件。
第二十一条 审核。自治区经济和信息化委组织对申请材料进行评估和必要的实地考察，提出审核意见，并在自治区经济和信息化委门户网站公示15个工作日。
第二十二条 公布与授牌。自治区经济和信息化委对符合条件的产业集聚区提出意见，报请自治区人民政府授予“内蒙古自治区新型工业化产业示范基地(示范内容·所在地)”称号。自治区人民政府每年集中公布和授牌一次。
第四章 示范基地管理
第二十三条 自治区经济和信息化委负责创建自治区示范基地的日常管理工作，申报国家示范基地。具体包括，监测自治区示范基地运行情况，跟踪示范基地创建工作方案实施情况，以及执行产业发展规划情况，提出改进意见等。对创建过程中弄虚作假，违反国家、自治区有关政策规定等的示范基地，向自治区人民政府提出处理意见。在已授牌的自治区示范基地中选择业绩优秀基地，向工业和信息化部申报国家示范基地，配合工业和信息化部指导和管理国家示范基地。
各盟市负责组织本地区创建自治区示范基地的申报工作，配合自治区做好创建自治区示范基地的相关工作。
第二十四条 示范基地要于每年3月底前将上一年度发展情况及需要协调解决的问题通过所在盟市报自治区经济和信息化委。
第二十五条 自治区人民政府在规划布局、项目建设及资金安排等方面，对示范基地予以重点指导和支持，并将其纳入运行监测体系。对创建工作成绩突出，效果显著的示范基地，给予资金奖励。
第二十六条 自治区人民政府对示范基地实行动态管理，每3年进行1次复核，合格的示范基地予以确认，不合格的示范基地要撤消称号并摘牌。
第二十七条 对已经授牌的示范基地，如发现弄虚作假，违反国家、自治区有关政策规定等，撤消其称号并摘牌。
第五章 附 则
第二十八条 本办法由自治区经济和信息化委负责解释。
第二十九条 本办法自发布之日起施行。