[摘要] 城镇化可以拉动内需，推动经济结构战略性调整，促进城乡一体化发展，为农业走向产业化、规模化经营创造条件，意义重大。但城镇化同时也面临着诸多严峻的问题，特别是在当前土地财政格局下有可能被扭曲成“房地产化”，成为地方政府强拆的借口。必须警惕借城镇化打农民土地的主意，警惕实践中演变成一种运动。推进城镇化建设过程中必须保障农民的土地权利；必须尊重农民的自主选择权；必须保障农民平等的享有市民的权利；必须保障农民的救济权。城镇化建设应当是一个自然演进的系统化工程，而不能作为GDP增长的主要手段，不能为城镇化而城镇化。城镇化过程中，政府主要任务是提高公共服务水平，创建法治政府，搭建要素市场平台，解除约束农民进城的制度性束缚，因势利导，至于城镇化的具体过程则应交给市场主体，由人的趋利避害的本性来用脚投票做选择。
[关键词] 城镇化 权利 土地财政

中国的城镇化建设早在10年前就已经开始并一直在推进。十一五规划中即专辟第21章“促进城镇化健康发展”，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》指出“坚持走中国特色城镇化道路”，十八大把城镇化提升至国家发展战略的高度，报告全篇提及城镇化多达7次。笔者认为，从国际的视野来考察，城镇化是工业化之后的必由之路。将城镇化确立为中国未来发展的主方向之一，符合当前经济与社会的发展规律。但与西方国家内生型城镇化进程不同的是，目前我国的城镇化主要是一种依靠政府力量来推动的外生型模式。历史经验提醒我们，依靠行政力量来推动一种社会改造措施，如果缺少有效的制度性约束与权利保障机制，地方官员出于政绩攀比的冲动，实践中往往容易异化成一种强制性的运动，特别是在目前存在土地财政格局，地方政府可以从征地中获得巨大利益的情况下，相信这样的担心绝非多余。当前，对于如何推动城镇化尚缺乏详细的顶层论证和规划，但从由国家发改委牵头编制的《全国促进城镇化健康发展规划(2011～2020年)》来看，城镇化建设将涉及到全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设。[1]可以说，城镇化规模之大为人类历史上所罕见， 无疑将对社会产生极大的影响，因此必须慎之又慎，防止实践中被扭曲成一种公权力侵犯农民土地权利的强制性运动。现代社会的基石是权利，法治的核心是权利保障，在“依法治国，建设社会主义法治国家”、“国家尊重和保障人权”入宪的今天，实有必要从权利保障的视野对城镇化建设进行审视。
一、城镇化建设过程中必须保障农民的土地权利
城镇化建设无法回避当前地方政府土地财政的现实。1994年分税制产生的一个重要问题是：造成了央地之间财权与事权的不均衡，中央财多而事少，地方财少而事多，地方主政官员普遍面临巨大的财政压力。在中央政府的默许下，地方政府找到了一条通过土地牟利的“捷径”，地方政府土地财政遂兴。当前，我国农村土地集体所有制实践中造成了土地实际产权人的缺位，由于政府垄断了土地交易一级市场，农村土地无法直接上市交易，必须经过政府征收变更为国有土地之后才可以进入交易环节，在此过程中由于农民没有土地所有权，加之征地的过程缺乏民主和监督，致使农村土地出让的大量增值收益被地方政府占有。 近年来，很多地方政府卖地收入通常占到地方财政收入的半数以上甚至更高，遂形成土地财政格局并陷入路径依赖而尾大不掉。实践中，地方政府利用行政权力强征农民土地甚至强拆农民房屋侵犯农民土地产权的现象普遍存在。
笔者认为，当前城镇化的核心问题是农民土地权利保护的问题，城镇化目标最终能否顺利实现的关键也在于此。目前的农村土地集体所有制与征地制度，缺陷明显：首先，土地产权不明晰，农民不能将其拥有的土地参与土地市场交易，无法分享自己应得的土地增值收益，使得城乡贫富差距继续拉大。其次，由于农村土地无法实现市场价值，大批农民进城后，还占着农村的宅基地，造成“城里的房子买不起，乡下的房子卖不掉”的不合理现象。第三，农村土地征收补偿过少，土地使用成本过低，无法实现土地价格的资源配置作用，导致了大量浪费土地的短期行为。第四，政府俨然演变成赢利的公司，加剧了基层政府的腐败，因补偿过低而引发了大量农民与基层政府的矛盾乃至对抗，诱发大量群体性事件。众所周知，城镇化的目的是为了农民生活得更富足、更幸福，而客观上土地是农民最主要的财富，只有实现土地的资本化与财富化，农民才能富裕。从世界范围的工业化和城市化进程来看，农民的收入增长主要有三个来源：出售农产品的收入、打工的收入以及分享地租上涨的收入。我国改革开放以来，农民得到了农产品买卖和打工的权利，但绝大多数农民还是很少能分享到城市化带来的地租收益。[2]因此，城镇化的前提是必须保障农民的土地收益。
城镇化建设过程中必须警惕地方政府以城镇化为借口进行圈地，警惕城镇化被扭曲为“房地产化”、“房地产下乡”。实践证明，现行的农村土地集体所有制事实上相当于官员所有制，征地由权力决定与主导，权利被排斥。在当前土地财政格局下，地方政府只要将农地一倒手即可从中赚取巨大的差价， 大利当前，任何宏大的意识形态说教、严厉的党纪政纪处分等均无法阻挡地方政府强征、强拆的冲动。事实上，保护土地产权最困难之处，并非私人之间的冲突，而是政府以及政府内部掌握权力的人利用公权力侵夺民田。在传统中国，为维护社会的稳定，任何一个正常的朝代都会严格制止皇亲国戚侵夺土地。如唐律中即明确规定了“禁止在官侵夺私田。倚仗职权侵夺私人土地者，一亩以下杖六十，三亩加一等，至杖一百以上，五亩加一等，最重徒二年”。清代初年，清王朝及时制止了满洲贵族的“圈地运动”，康熙八年曾下诏“令自后圈占民房地永行停止。今年已圈者，悉令还民间”。这些措施在一定程度上保护了土地产权制度，奠定了王朝经济政治稳定的基础。[3]而反面事例在中国历史上亦不绝于书，例如，王莽改制以王田制为名恢复井田制，将耕地重新分配，南宋末年宋理宗实行了名为出钱购买，实为强取豪夺民田而归官家所有的政策，均导致民怨沸腾最终加速了王朝的灭亡。因此，城镇化建设过程中必须防范地方政府对农民土地权利的侵犯，如果不能有效地保护农民的土地权利，政府将面临更加激烈的社会抗争，流失合法性资源。
笔者认为，保护农民的土地权利，根本的途径在于把土地这一最重要的生产要素产权归还给农民，通过法律的形式明确农民对土地的财产权，遵循市场经济规律，通过市场交易的方式来提高这种财产权的变现价格，让农村的资源要素和城市更加平等地进行交换。
1、彻底解决农村土地问题的方案是赋予农民土地所有权。所有权是社会文明与社会稳定的基石，目前我国实行的土地双轨制是农村发展缓慢的重要根源。农村土地集体所有制事实上造成了所有权的虚置，使得农民土地归属预期不明朗、博弈能力底下。一方面，由于农村土地无法自由买卖，农民拥有的土地这一最重要的财产无法变现，以致投资和金融都无戏可作。另一方面，造成了城镇化的红利被主导土地流转的地方政府占有，农民失去进城的初始资本变现的机会，农民没有能力融入城市生活。事实上，那种担心农民拥有土地所有权之后会廉价出售自己的土地，将造成土地兼并、产生大量流民的景象仅仅是一种不切实际的幻觉。正如城市居民大都拥有房产，但并未大量发生市民将房产出售用来挥霍消费以致无家可归的情形一样，必须承认农民是经济人、理性人，农民决定是否放弃农地使用权，首先考虑的是出售农地是否比其自用更“值”，只有在其认可的价格条件下才有可能出售其土地。事实上，如果农民拥有了土地所有权，就可以有效地通过土地出售价格来制约城市化进程。目前，由于农民没有土地的定价权，农用土地向城市转化的利益大部分被地方政府所占有，普遍催生了地方官员只注重短期行为而根本不顾长期后果的现象。
2、中间方案是允许农地直接入市交易。目前的征地制度是先将农村的集体土地转为国有后才能进入市场，由于农民无权参与讨价还价，因此无法实现从土地增值中获得充分的利益，这实际上是一种地方政府利用公权力剥夺农民土地增值收益的方式而不是等价交换，实践中制造了大量的社会冲突和矛盾。在目前直接赋予农民土地所有权尚在意识形态和宪法上无法实现的情况下，可以考虑开放垄断的土地一级交易市场，即农地不必经过国有环节而直接入市，这实际上就给予了农民对集体土地的处置权，而处置权则为所有权最核心的内容。事实上，早在2008年中共十七届三中全会就提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”，但具体落实的步伐尚比较缓慢。
3、第三种方案是维持现行土地产权和交易制度，加大对失地农民的补偿力度。这是一种不改变现行农村土地产权、农村集体土地交易主体、土地交易流程，不具有制度变革意义的折衷思路。目前我国政府采取的正是这一思路，2012年11月28日，国务院常务会议讨论通过的《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改，大幅度提高了征地补偿数额，而呼声甚高至今尚未出台的《农村集体土地征收补偿条例》，就目前来看采取的仍然是这一思路。该方案的缺点在于仍然基于“政府父爱主义”的立场，由行政权力所主导，忽视了农民对土地的权利以及市场经济规律的作用。
以上三种方案，其作用主要在于农民可以通过获得土地增值收益的途径实现资本积累，这样既可以缩小日益严重的贫富差距，也可以推进其更好更快地融入城市，从而进一步提高城镇化的质量，城镇化建设中依靠内需拉动经济增长这一最重要的目的才可能会实现。另外，还可以提高城镇化推进的成本，逼迫各地在推进城镇化过程中注重土地的集约使用，提高土地的使用效率，在价格信号的指导下，土地资源必然流向更有效的地方。三种方案中，相比较而言，第一、二种方案具有制度变革的意义，更尊重权利、符合市场经济规律，如果实行无疑将释放出大量的财富与社会活力，但由于第一种方案目前面临宪法以及意识形态上的阻力较大，因此笔者倾向于第二种方案。
二、城镇化建设过程中必须尊重农民的自主选择权
城镇化建设是当前我国人口与资源红利逐渐消失，土地资源日益紧张，经济陷入困境的情形下所采取的应对之策，通过推动城镇化建设，可以拉动内需，消化过剩产能、推动经济结构战略性调整，促进城乡一体化发展，为农业走向产业化规模化经营创造条件，保证经济的持续增长，其意义非常重大。但是，在论述城镇化的意义时必须认识到：从历史上看，城镇化是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段，它是农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的一种历史过程，这一过程是经济发展的结果，是遵循市场价格规律的自发、自然演进的过程。当前城镇化建设过程中，必须认识到城镇化本身并不是目的，它只是为了实现人的幸福的手段，不能为了城镇化而城镇化，为了GDP而城镇化，特别是不能违背广大农民群体的意愿，农民进不进城，不能靠外力的强迫，就像改革开放之初农民进城务工一样，无非是由于城市农村收入的巨大差距所推动。因此，地方政府应当在保护农民土地产权的基础上，以经济手段促进土地自由流转集中经营，以城镇化的魅力而不是用行政力量来吸引农民的聚集。农民进城定居的理由很简单，城里有赚钱和发展的机会，能够使其个人和家庭生活得更幸福、更有尊严。虽然总体上看，城镇化是中国工业化发展的必然趋势，但各地是否推进城镇化以及推进城镇化的进度如何，应当根据各地的具体情况，遵循社会、经济发展的规律来决定，绝不能演变成一场强制性的经济与社会运动。
但是，令笔者忧虑的是，近年来在我国几乎每一项政策的出台，都会立即产生权力利益。在当前的体制下，由于中央高层大力提倡城镇化建设，经验告诉我们：这很容易在实践中演变成为各级官员“政治正确”的命题，甚至有可能会被制订为考核官员政绩的重要指标，各级官员在“为民做主”的思维下，整体中执行一个崇高的命令，“有条件的要上，没有条件的创造条件也要上”，容易演变成一种运动式的城镇化。特别是，在目前的土地财政格局下，“城镇化”很容易被一些地方政府利用，将中央的城镇化决策简单的理解为盖楼、“圈地造城”，最终城镇化被扭曲成“房地产化”，甚至沦为一些地方政府暴力拆迁的借口。笔者相信这种担忧绝非多余，早在2008年，国土资源部颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，即所谓的“增减挂钩”政策之后，地方政府遂利用这项政策作为以地生财的新途径，纷纷打着“城乡统筹”、“城乡一体化”、“新农村建设”、“旧村改造”、“小城镇化”等口号，各地纷纷上演了规模浩大的拆村运动，推出诸如“村改社”、“宅基地换房”、“土地换社保”等等政策，低价征收农民宅基地，甚至以暴力手段强拆民房，逼迫农民上楼，将农民的宅基地复垦，用增加的耕地换取城镇建设用地指标，由此导致了不少被拆迁人自焚惨剧以及与拆迁者暴力抗争等群体性事件。
地方政府如此热衷于威逼利诱让农民集中上楼居住，根本原因还是地方政府的逐利需求，而不是为了让农民生活得更美好。以上现象被学界形象的称为“新圈地运动”，其实质是一种满足土地财政与开发商需要的侵民运动，目的是通过“侵占农民利益来填补城市政府深不见底的财政亏空”。 政策制订者们几乎笃定都认为农民渴望住楼房，“政府父爱主义”、“政府包办一切”往往是很多官员头脑中的固化思维，城镇化过程中发生的很多强征农民土地、强拆农民房屋现象，往往还是打着“为农民好”的名义进行。可农民到底是如何想的呢？现实情况又是如何的呢？在目前的农村征地补偿机制下，农民是利益受损者而非受益者，相当一部分农民因为失地沦为贫困者，政府在城镇化中通过征地再出售获益最大，其作用只能是抬高房价，使中国的经济发展越来越畸形化、泡沫化，面对城市高昂的房价，很多“被城镇化”的农民境况不但得不到改善，甚至可能沦为背负高额债务的“房奴”。
因此，必须警惕实践中出现运动式的城镇化，必须尊重农民的自主选择权。理由很简单：首先，从知识论角度出发，由于缺乏精确的、细致入微的信息，任何人、机构和团体都没有能力对复杂的社会进行全方位的规划和改造，试图按照人为的计划来大规模改造一个社会，结果往往是悲剧性的。斯科特对俄罗斯的集体化、坦桑尼亚、莫桑比克和埃塞俄比亚的强制村庄化的失败进行了研究，指出，在计划之初“他们特别相信，随着科学地掌握自然规律，人们可以理性地设计社会的秩序”，但是在这些国家市民社会如此软弱，这使得公民没有能力来抑制政府的行为，这些计划最终失败。[4]其次，必须承认每个人是自治的、深刻地了解其自身的利益并为之而奋斗的个体。“对于一个人的福祉，本人是关切最深的人；除在一些私人联系很强的情事上外，任何他人对于他的福祉所怀有的关切，和他自己所怀有的关切比较起来，都是微薄而肤浅的。”[5]康德指出，“人永远都是目的，而不能成为手段”，黑格尔指出，“法律的基本命令是：成为一个人，并尊重他人为人”。事实上，正是思想和生活方式的多元，才构成了丰富多彩的世界。任何人和机构不能以“集体利益”、“更高目的”这样的名义强迫别人，每个人的幸福由自己把握，国家必须尊重个人偏好及个性化的需求，尊重个人的选择自由。就城镇化而言，农民进不进城，不能依靠行政手段来强制，“为农民好”不能成为强制的理由，更何况所谓的“为农民好”往往也只是决策者认为的“好”，农民是理性人，是不是好要靠农民自己来判断，农民最清楚自己的需求——如果农民不想自己做地，只要政策允许且经济上有足够的利益，农民自然会流转农地，市场这一只看不见的手会自发的促成土地优化集中经营的局面。另外，农民有了钱在哪里生活会自己做出理性的选择，无需任何人替其决定。因此，必须去除政府父爱主义、“为民做主”的主客体际思维，城镇化进程中勿需政府包办一切，政府必须尊重农民的自主选择权，城镇化必须是农民自愿的选择，必须守住土地自愿流转这条底线，这条底线实际是权利底线，这条底线不仅关乎农民的尊严，更关乎农民的生存，如果被公权力所强行突破，将动摇社会稳定的基础。
三、城镇化建设过程中必须保障农民平等的享有市民的权利
城镇化并不是一个单纯的人口从农村到城市迁移的过程，如果在城镇没有就业支撑和服务保障，失去土地的农民将无法生存。因此，必须改变过去“要地不要人”的旧城镇化模式，通过以权利平等、社会进步为内容的各项配套改革，保障农民平等的享有市民的权利，实现从作为生产要素的劳动力城镇化向以人口、家庭为主的城镇化的转变，以此来实现人的城镇化，促进社会的文明与进步。
1、保障进城农民的居住权。我国土地财政催生了房价的高昂，每年虽有上亿的农民进城务工，但其中绝大多数无法在城市购房落户，无法实现以家庭为单位的城镇化，超高的房价已经严重的阻碍了中国城镇化进度。笔者认为，解决城镇化过程中进城农民居住问题，必须通过市场的办法来进行，将希望寄托在政府大包大揽的保障房上是非常危险的，因为政府既无足够的资金和管理能力，也不可能准确的预见人口流动的方向和聚集地点。保障房很可能建成没人住，而有人愿意去住的，又可能在行政性分配过程中产生大量的寻租腐败。[6]城镇化过程中，一方面，必须降低房价，使房子回归居住的基本功能，另一方面，应当赋予农民土地所有权或至少允许农地直接入市交易，使农民获得资产性收入，完成资本积累，这样一方面可以进城买房，另外也可以促进其自主创业。
2、保障进城农民的就业权。城镇化的基础是工业化，是工业发展到一定程度后，人口自然聚集的过程。当前很多地方的所谓城镇化，往往是一种以发展经济为名，行掠取土地利益之实的“人为城镇化”、“伪城镇化”，特征就是将农民的地征掉，一次性补偿一笔征地款，再将农民赶上楼。事实上，城镇化建设的关键就在于解决城市产业支撑的问题，没有工业化做基础的城镇化就是无源之水、无本之木。但是长期以来，政府一直以做大GDP为任务，采取的是“投资性拉动经济”策略，大搞各种基础设施建设，这种不顾产出的恶性投资导致经济效率低下，腐败现象日益严重，严重挤压了民生。由于大型国企、金融行业的垄断、房地产行业的畸形发展，使得大量社会资金和资源转向投机性行业，民营企业承担的税收过高，加上名目繁多的收费、罚款、行政审批、年审、检查等，民营企业不堪重负，民营企业日益被挤占侵蚀。可以说，中国近年来经济发展的过程，其实质是逆城市化的过程。目前城镇化建设，政府必须回归民生经济，完善企业经营的法治环境，改善民营企业的生存投资环境，逐步减少政府管制，打破金融行业与国企的行政垄断，让民营企业平等参与市场竞争，通过减税来鼓励创业，尤其是创办小微企业，让资金回归到投资实业的正途而不是蜂拥到投机性的房地产行业。只有民营企业得到长足的发展，才能创造更多的城镇就业机会。
3、改革户籍制度，实现公共服务均等化。当前，我国户籍制度是限制人身自由的最大障碍，附加于户籍之上的教育、住房、工作、社会福利等的差异，无不是阻碍农民进城的绊脚石。进城农民由于没有城市户口，享受不了城市人的教育、医疗、养老等公共服务，甚至连买房、买车都受到种种限制。长期以来，农民进城打工所遗留的留守儿童、空巢老人、春运大迁徙等现象，都和这些限制有关，形成一个人性被撕裂的社会悲剧。要实现真正的城镇化，必须从人格上平等对待农民，让他们用最小的成本，实现做城市人的梦想。因此，必须取消户籍制度，让农民工享有与城镇居民同样的社会保障和社会服务，由此而产生的公共设施与服务的投资需求，通过财政改革来解决，不能以地方财政难以承受为名，继续保持歧视性的户籍制度，阻碍劳动力的流动。
四、城镇化建设过程中必须保障农民的救济权
当前，土地财政的格局已然形成且渐趋固化，尚未看出有根本变革的迹象，地方政府普遍负债累累，对土地财政已形成深深的依赖，在央地财政格局未作根本调整之前，仅靠党性自觉或上级的督察，无法阻止地方政府通过剥夺农民土地权利而牟利的强烈冲动。目前如何保障城镇化建设不被地方政府扭曲为强征、强拆的借口？如何保障农民的土地权利不被侵犯？近年来，实践中发生的一些因征地、拆迁权利被侵害的农民以死抗争的极端事件，往往都是当事人在穷尽了一切公力救济途径而不得之后才采取的。因此，为防止城镇化建设变形走样，必须畅通权利被侵害者公力救济的途径，加强对地方政府各种形式强制土地流转行为的监督，使农民有冤能诉，以此来对抗地方政府或村官的侵权行为。
1、实现司法独立。法治国必为司法国，法院在民主多元社会中担当整合的功能，法官是公民权利和法律的维护者，司法必须独立是法治社会的一项基本的常识，“没有这种独立，就无法防止立法权力和行政权力的滥用，也不能防止强化行政权力的强制力量的滥用。”[7]目前，我国司法存在的一个重大缺陷就是独立性差，事实上依附于地方党委、政府，司法的地方化现象严重，其所造成严重后果之一就是遇到以地方政府为被告的案件，法院往往拒绝立案，这使得《行政诉讼法》的相关条款空转，公众求诉无门，往往被迫走上漫漫的“上访”之路，积累了社会矛盾，造成诸多严重的社会问题。因此，必须赋予司法机关独立的地位，保护公众的诉权，以此来限制地方政府乱作为。
2、保障表达自由。在现代社会，言论自由对政府决策具有重大的作用，它可以汇聚分散在民间的智慧，弥补个人、政治集团知识结构上存在的盲区，从而有效的避免政府决策的失误。我国宪法虽然规定了公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威等自由，但在“稳定压倒一切”的思维模式下，公民行使这些宪法基本权利受到了较大的限制。在当前“维稳”模式下，基层为达成某种行政目的，往往不择手段，“维稳”往往在现实中已沦为“维腐”。[8]因此，必须果断的放弃“维稳”的思维，确立维权、维护法律的尊严就是最大的维稳的观念，以此观念为指导，首先，制订《新闻法》，去除新闻媒体的地方化，保障新闻自由，畅通体制内外的信息反馈机制；其次，放松对新兴媒体网络的管制，使基层的问题能得到及时的暴露，使上层能够倾听到来自民间的真实的声音，使网络成为反腐的利器和社会矛盾的减压阀；第三，放松对社会团体登记的限制，培育公民社会，使公民社会能发出自己的声音，以公民社会的力量来限制地方政府的乱作为。
结语：
我国的城镇化与西方历史上的城镇化过程主要存在以下差异：1、西方私有产权明晰，私有产权得到法律严格的保护，但我国特殊的农村集体所有的土地制度，造成农民土地权利的虚化，农民无法通过流转土地使用权、出卖宅基地及其上的房屋实现土地权利的资本化；2、西方不存在制度化的二元对立的城乡体制，公民享有居住、迁徙自由，但在我国二元对立体制下，附着于户籍之上的教育、社会保障等制度，使得农民仅仅成为进城出卖劳动力的“农民工”，而无法实现家庭的城市化，严重束缚了城镇化进程；3、西方有完善的市场化机制，城镇化是自生自发的市场所推动的，是伴随着产业变化的人口分布的自然变化过程，我国城镇化和土地财政、房地产行业纠缠在一起，地方政府在其中享有巨大的土地利差的利益，使得过程更为复杂，伴随着失地农民的抗争。笔者认为，依靠政府推动的城镇化进程，存在着巨大的经济、政治风险，历史经验告诉我们，举国体制的优势在于可以集中力量办大事，但问题是如果办了错事或在实践中走偏了方向，纠正起来亦会十分困难。避免城镇化风险的办法在于：政府应认识到开放社会中“人的无知”，即任何人、任何政府组成人员均存在着知识结构上的局限性，确立“治大国如烹小鲜”、“不以智治国”的理念，放弃政府包揽一切的思路，尊重自生自发的秩序，尊重人权、人的自主性，无为而治、顺其自然、因势利导。在城镇化建设的过程中，政府的主要任务是提高公共服务水平，创建法治政府，搭建要素市场平台，解除约束农民进城的束缚，保障农民土地权利，取消户籍制度，让人民自由流动，而城镇化的具体过程则应交给市场主体，由人的趋利避害的本性来用脚投票做选择。

[参考文献]
[1]吴松.防止城镇化挤压社会消费空间[N].中国经济导报2013-1-8.
[2]王小乔.变革土地制度的时机已经成熟[N].南方周末2007-10-11.
[3]盛洪.“强拆”并非城市化所必需[N].南方都市报2010-12-12.
[4] [美]詹姆斯•C.斯科特.国家的视角[M].王晓毅译.北京:社会科学文献出版社.2004.
[5] [英]约翰•密尔.论自由[M].许宝?译.北京:商务印书馆2006.91.
[6]高军.法治视野中的保障房建设探析[J].延边大学学报2012(3).
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[8]高军.维稳陷阱及其预防[J].理论导刊2011(6).

本文已刊发在《云南民族大学学报》2013年第4期，转载、引用请注明出处，谢谢！

[作者简介] 高军，江苏淮安人，法学博士，江苏理工学院副教授，江苏华东律师事务所兼职律师

江西省萍乡市人民政府


萍乡市装饰装修管理暂行办法

二00四年六月十一日


萍乡市装饰装修管理暂行办法

第一章 总 则
第一条 为了加强建筑装饰装修行业的管理，维护建筑市场秩序，促进建筑装饰装修行业的健康发展，保障建筑装饰装修活动当事人的合法权益，确保公共安全，根据《中华人民共和国建筑法》、《江西省建筑管理条例》、建设部《建筑装饰装修管理规定》和《住宅室内装饰装修管理办法》等法律法规规章的规定，结合我市实际情况，制定本办法。
第二条 凡在我市行政区域范围内对新建、扩建、改建工程或对原有房屋等建筑物、构筑物进行装饰装修的，均适用本办法。
本暂行办法所称的建筑装饰装修（包括住宅室内装饰装修）是指为使建筑物、构筑物内外空间达到一定的环境质量要求，使用装饰装修材料，对建筑物、构筑物外表和内部进行装饰处理的工程建筑活动。
本暂行办法所称住宅室内装饰装修，是指住宅竣工验收合格后，业主或住宅使用人为改善自己的居住环境，对住宅室内进行装饰装修的工程建设活动。
具有文物保护价值的建筑、古建筑的装饰装修，依照有关规定执行。
第三条 建筑装饰装修应该达到安全适用、经济合理、美化环境的要求，应当保证工程质量,符合工程建设强制性标准，符合城市规划和消防等有关规定和标准。
第四条 建设行政主管部门负责建筑装饰装修的管理工作。装饰装修工程项目按行政区域范围实行分级管理，市中心城范围由市建设行政主管部门具体负责，各县（区）建设行政主管部门负责其行政区域范围内的装饰装修工程项目的管理工作。其主要职能是：
（一）贯彻执行国家、省、市有关建筑装饰装修行业管理的法律、法规和政策，并负责地方性行业规范性文件的制订和实施；
（二）负责建筑装饰装修施工企业和装饰装修设计单位的资质管理工作；
（三）负责建筑装饰装修工程的报建审批和承、发包的监督管理；负责建筑装饰装修工程的质量、安全、现场文明施工的监督管理工作和验收备案、审查工作；
（四）负责查处建筑装饰装修活动中的违法行为。
装饰装修行业管理机构具体负责本暂行办法的实施。
第二章 资质管理
第五条 从事建筑装饰装修施工的企业，必须经建设行政主管部门进行资质审查，取得建设行政主管部门核发的资质证书后，方可在资质证书规定的范围内承包工程。
第六条 建筑工程装饰装修施工企业申请资质等级应提供以下资料：
（一）企业资质申请表；
（二）企业章程；
（三）企业（法人）营业执照；
（四）企业验资报告；
（五）企业法定代表人和企业技术、财务、经营负责人的任职文件、职称证件；
（六）企业所有工程技术、经济管理人员的职称证件和项目经理的资质证书；
（七）其它需要出具的证明和资料。
第七条 住宅室内装饰装修施工企业资质分A、B两级，申请其资质等级应提供以下材料：
（一）住宅装饰装修企业资质申请表；
（二）企业（法人）营业执照；
（三）企业章程；
（四）企业验资报告；
（五）企业办公场所房产证明或租赁合同；
（六）企业法定代表人和技术、财务负责人的任职文件、身份证、毕业证书和职称证书；
（七）企业财务年报表；
（八）企业年装饰装修工程统计表。
新设立的A、B级企业，可不提供工程业绩、企业净资产材料。
第八条 从事建筑装饰装修设计的单位，应到建设行政主管部门办理资质审查，取得建设行政主管部门核发的资质证书后，方可在资质证书规定的范围内承接装饰装修设计业务。
第九条 建筑装饰设计单位申请企业资质应提交以下申报资料：
（一）设计资质申请表；
（二）批准设立单位的文件和单位的营业执照（复印件）；
（三）单位法定代表人和负责建筑装饰设计技术负责人的简历及任命（聘任）文件（复印件）；
（四）在职人员的正式统计表，技术骨干的毕业证书，职称证书（或执业证书），身份证及人事关系证明（复印件）；
（五）注册资本、工作场所和技术设备情况；
（六）建筑装饰设计的质量管理制度；
（七）单位的章程和有关管理的规章制度；
（八）符合申请等级的建筑装饰设计资料（竣工验收报告、用户意见、工程获奖证书）；
（九）其他需要出具的证明或材料。
建筑装饰设计资质等级标准的核定按照建设部《建筑装饰设计资质分级标准》执行。
第十条 设计单位必须严格执行国家建筑设计规范和消防法规，接受公安消防安全方面的管理与监督。
第十一条 建设行政主管部门对建筑装饰装修设计、施工企业实行年度检查，凡未按规定期限申请资质年检的企业，其资质等级证书自行失效。年检结论作为企业晋升、降级和吊销资质证书的重要依据。
第十二条 建筑装饰装修设计、施工企业分立、合并或变更名称、地址、法定代表人、技术负责人等，应在确定之日起30日内到建设行政主管部门办理资质合并、注销或变更手续。
第十三条 外地建筑装饰装修设计和施工企业进萍承揽工程项目的，须按本办法规定先到市建设行政主管部门办理备案手续。
第十四条 外地装饰设计和施工企业来萍承揽建筑装饰装修工程，按项目进行备案需提交以下资料：
（一）企业所在地建设行政主管理部门出具的外出设计施工介绍证明；
（二）外地进萍设计施工申请表；
（三）企业资质等级证书及营业执照副本；
（四）企业安全资格证书；
（五）在萍项目经理的资质证书及法人委托书；
（六）设计单位派出的设计人员和施工企业驻施工现场的技术负责人职称证件及任职文件。
第三章 报建与许可
第十五条 装饰装修（含与主体建筑共同发包）工程项目，建设单位或个人必须向建设行政主管部门报建。但是对于住宅室内仅进行轻质地板铺设和粉刷墙面的家装项目可不报建。
装饰装修涉及拆改主体结构或明显加大荷载的，应由房屋安全鉴定单位对装饰装修方案的使用安全进行审定，经审定同意后向建设行政主管部门报建。
第十六条 建设单位或个人应将装饰装修工程发包给具有相应资质等级的装饰装修施工企业，在本行政区域内建筑面积在1000平方米以上或投资规模超过30万元（含30万元），有下列情况之一的装饰装修工程应采取招标方式发包：
（一）涉及社会公共利益、公众安全的；
（二）全部或者部分使用国有、集体资金投资或者国家融资的；
（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的；
（四）法律、法规规定的其他工程。
第十七条 建筑装饰装修工程开工前，建设单位或个人应办理工程质量安全监督手续，申请领取建筑工程施工许可证。
第十八条 申请办理施工许可证，需要提交以下资料：
（一）建筑装饰装修工程报建申请表；
（二）发包和承包双方签订的书面合同原件；
（三）建筑物产权证书或建筑物所有人同意使用人装修的协议；
（四）满足施工需要的工程施工组织设计、图纸和有关技术资料；
（五）变动建筑主体或承重结构的，需提交原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出的设计方案；
（六）企业资质等级证书、安全资格证书、企业营业执照。外地企业还须提交进萍备案手续。
第四章 质量与安全
第十九条 建设单位、个人以及设计、施工单位均须按照基本建设管理程序办事，严格执行建筑装饰装修的质量检验评定标准、施工安全技术规范等有关标准。
第二十条 建筑装饰装修工程的承、发包方应当依照统一的建筑装饰装修工程施工合同示范文本签订合同。
第二十一条 建筑装饰装修设计、施工单位必须按照有关规定承接装饰装修设计和施工任务，建筑装饰装修企业必须按照图纸施工，不得擅自改变设计图纸。
第二十二条 原有房屋装饰装修需要拆改结构时，装饰装修设计必须保证房屋的整体性、抗震性和结构的安全。
整栋危险房屋不得装饰装修。
对严重损坏和有险情的房屋，应当先修缮加固，达到居住和使用安全条件后，方可进行装饰装修。
第二十三条 建筑装饰装修设计、施工和材料使用，必须严格遵守建筑装饰装修防火规范。对涉及社会公共利益、公众安全需要进行消防设计的建筑装饰装修工程，建设单位应将建筑装饰装修工程的消防设计图纸及有关资料报送当地公安消防机构审核，经审核合格后，办理《施工许可证》。
第二十四条 建筑装饰装修施工企业必须采取相应措施，控制施工现场的各种粉尘、废气、固体废弃物以及噪声、振动对环境的污染和危害，保护其他人的正常生活和人身安全。
第二十五条 从事住宅室内装饰装修施工的企业应遵循以下规定：
（一）使用的装饰材料和室内配套的设施产品，要有出厂合格证和产品说明书，满足环保及消防要求，不得以次充好，弄虚作假；
（二）施工符合有关规范要求，不得偷工减料，粗制滥造；
（三）不得野蛮施工，危及建筑物自身安全；
（四）不得欺行霸市、强迫交易；
（五）从事家庭居室装修活动的企业不得冒用其他企业名称，不得出让证照；
（六）不得侵害居民和其他经营者的权益。
第二十六条 进行住宅室内装饰装修活动时，禁止以下行为：
（一）未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出方案，变动建筑主体和承重结构；
（二）将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间；
（三）扩大承重墙上原有的门窗尺寸，拆除连接阳台的砖、混凝土墙体；
（四）损坏房屋原有节能设施，降低节能效果；
（五）其他影响建筑结构和使用安全的行为。
本办法所称建筑主体，是指建筑实体的结构构造，包括屋盖、楼盖、梁、柱、支撑、墙体、连接点和基础等。
本办法所称承重结构，是指直接将本身自重与各种外加作用力系统地传递给地基基础的主要结构构件和其连接接点，包括承重墙体、立杆、柱、框架柱、支墩、楼板、梁、屋架、悬索等。
第二十七条 装修人从事住宅室内装饰装修活动，未经批准，不得有下列行为：
（一） 搭建建筑物、构筑物；
（二） 改变住宅外立面，在非承重外墙上开门、窗；
（三） 拆改燃气管道和设施。
本条所列第（一）项、第（二）项行为，应当经城市规划行政主管部门批准；第（三）项行为应当经燃气管理单位批准。
第二十八条 建筑装饰装修工程竣工后，须经工程质量监督部门和公安消防部门进行验收评定，否则，不得交付使用。实行初装饰的住宅工程，要严格按照建设部颁发的《住宅工程初装饰竣工验收办法》验收。
第五章 法律责任
第二十九条 建筑装饰装修工程发包方违反本暂行办法有关条款，有下列行为之一的，由建设行政主管部门依照《建筑装饰装修管理规定》（中华人民共和国建设部46号令,下同）第二十四条的规定给予处罚；因责令停工造成经济损失的，由发包方承担：
（一）未按照规定进行报建的；
（二）该招标的工程未按照规定进行招标的；
（三）未按照规定办理质量监督手续的；
（四）发包给无资质证书的或承包任务与资质证书等级不符的企业的；
（五）使用未验收工程的。
第三十条 建筑装饰装修工程的承包方违反本暂行办法有关条款，有下列行为之一的，由建设行政主管部门依照《建筑装饰装修管理规定》第二十五条的规定给予处罚：
（一）未取得建筑装饰装修资质证书而进行建筑装饰装修设计、施工的；
（二）擅自超越资质证书许可范围承包工程的；
（三）未按设计方案进行施工的；
（四）拒绝接受质量、安全监督机构检查、验收的；
（五）将不合格的材料、设备用于建筑装饰装修工程的；
（六）破坏环境、危及人身安全的；
（七）出卖、转让、出借、涂改、复制、伪造资质证书的。
第三十一条 住宅室内装饰装修活动有下列行为之一的，由建设行政主管部门依照《住宅室内装饰装修管理办法》（中华人民共和国建设部第110号令，下同）第三十八条的规定责令改正，并处罚款：
（一）将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间的，或者拆除连接阳台的砖、混凝土墙体的，对装修人处5百元以上1千元以下的罚款，对装饰装修企业处1千元以上1万元以下的罚款；
（二）损坏房屋原有节能设施或者降低节能效果，对装饰装修企业处1千元以上5千元以下的罚款；
（三）擅自拆改水、电、燃气管道和设施的，对装修人处5百元以上1千元以下的罚款；
（四）未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，擅自超过设计标准或者规范增加楼面荷载的，对装修人处5百元以上1千元以下的罚款，对装饰装修企业处1千元以上1万元以下的罚款。
第三十二条 装饰装修企业违反国家有关安全生产规定和安全生产技术规程，不按照规定采取必要的安全防护和消防措施，擅自用明火作业和进行焊接作业的，或者对建筑安全事故隐患不采取措施予以消除的，由建设行政主管部门依照《住宅室内装饰装修管理办法》第四十一条的规定责令改正，并处1千元以上1万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，并处1万元以上3万元以下的罚款；造成重大安全事故的，降低资质等级或者由工商行政管理部门吊销营业执照。
第三十三条 当事人对行政处罚决定不服的，可以向上一级行政机关申请复议，对复议决定不服，可以向人民法院起诉；也可以直接向人民法院起诉。
第三十四条 当事人对建设行政主管部门所作出的行政处罚决定逾期不申请复议，也不起诉，又拒不执行处罚决定的，由作出处罚决定的建设行政主管部门申请人民法院强制执行。
第三十五条 对扰乱建筑装饰装修市场秩序，妨碍建设行政主管部门工作人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十六条 建设行政主管部门工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其主管部门或监察机关依照有关规定给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第三十七条 本暂行办法具体应用中的问题由萍乡市建设局负责解释。
第三十八条 本暂行办法自二○○四年七月一日起施行。