看守工作中建设政治文明的探讨

崔炳华


政治文明是人类社会文明的重要组成部分，是人类政治智慧的结晶，也是人类理性的产物。2002年5月31日，江泽民同志在中央党校省级干部进修班结业典礼上的讲话指出，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。看守工作作为我国执法工作的一个有机组成部分，在建设社会主义政治文明中也有相应的一席之地，探讨如何在看守工作中贯彻落实政治文明建设，对提高民警素质、保证执法质量、保障监管对象的合法权益都有现实意义。我相信，随着我国社会主义民主和社会主义法治建设的发展，政治文明研究和政治文明建设将普及到社会政治生活的不同层面，将会极大地促进我国政治制度的创新，照亮人类政治发展的大道。
一、 政治文明的涵义
根据《中国大百科全书·政治学》中的“政治文明”条目：政治文明，即“人们改造社会所获得的政治成果的总和。一般表现为人们在一定的社会形态中关于民主、自由、平等、解放的实现程度。在人类历史上，代表生产力发展方向的先进阶级，通过对社会革命改造旧的社会关系和社会制度，建立新的社会形态。在新的社会形态里，统治阶级为了实现自己的社会政治统治，需要建立与生产力、生产关系状况相适应的社会政治制度、法律制度、民主制度。在这些制度中，人们的民主、自由、平等的权利实现程度相应获得新的提高，这就是政治文明进步。”
通过对这段话的辨析，结合对历史上政治文明概念的变迁的考察，我们可以概括出政治文明涵义的基本要素：
第一， 政治文明是人类文明整体中的重要组成部分；
第二， 政治意识、制度文明和法治文明等只是政治文明的构成因素，不能代替政治文明；
第三， 政治文明与政治文化有较多联系，但只有进步的政治文化才可称之为政治文明；
第四， 政治文明是人类政治生活的进步状态，包括静态的进步成果和动态的进化过程两个层面，不能将之视为仅仅是过去的政治成果；
第五， 政治文明是一个整体，包括政治意识文明、政治制度文明和政治行为文明。
二、 政治文明的结构体系与看守工作研究对象
政治文明作为客观存在的社会政治进步形态，是一个由不同部分构成的协调有序的政治系统。我们可以将政治文明化分为政治意识文明、政治制度文明和政治行为文明三个部分。
看守工作也可按研究对象来加以划分。从研究的主体对象（人）看；一类是我们的看守民警；一类是被监管的对象；从研究的客体对象（工作）看：看守所的工作可分公安行政和对监管对象的管理两类。下面，我将结合政治文明的结构体系，探讨看守所不同类型的对象所要达到的政治文明建设目标：
1、 提升素质，实践政治意识文明建设
政治之所以蕴含着文明，主要是因为政治是人类有意识的活动，而不是自然发生的。如前所述，政治文明是人类社会政治生活的进步状态。而这种进步状态首先表现为一种精神状态，其次才表现为制度和行为。有了这种精神意识，人们才去建立制度和规范，并运用这些制度和规范去约束人们的政治行为。因此，在政治文明建设中，必须充分认识到政治意识文明的重要地位和作用。
在看守工作中政治意识文明建设的开展：我认为应该按照研究主体的不同，加以区分。对于看守民警（包括领导干部），我们应该运用政治思想教育、政治道德教育、思想作风和工作作风建设等手段，着重使之养成具有良好的政治认知、政治情感、政治动机、政治态度等四个方面的文明的政治心理；具备公平、公正、理性、权责一体为核心的政治道德。对于监管对象，我们要对其进行社会主义公民道德和法制教育，使之达到认罪服法，知法守法、积极改造的文明个体。
2、规范看守工作，实现政治制度文明
政治制度是政治意识的承载者，同时对政治行为进行有效规范。政治制度一旦建立就必然成为政治行为的约束者，而且它的作用也必须通过规范政治行为而体现出来。
在看守工作的建章立制方面，近年推行的警务规范化建设可以说是对政治文明建设的富有成效的尝试，取得了较好成绩。我认为在制度文明建设方面还应该注意以下几点：
（1） 审慎原则。审慎就是负责任，是重分析而非规定。我们应该认识到一项制度不是把人的精力导向某一个单一目标的导管，也不能想象出一个多种用途的渠道来补救这一形象。一项制度实际上是一个活跃的事物，自行突入一个有各种相互作用的力量的领域，以复杂的形式和在不同程度上改造这些力量。因此，我们不能对后果的复杂性掉以轻心，粗制滥造制度。
（2） 制度建设的规制功能要合理、合法。政治制度的重要功能就是给政治生活和政治行为划定边界。对于看守所而言，任何制度只要是关于民警与监管对象或者是两类不同的工作的，就必然会涉及到权利义务的重新界定。由于在押人员属于弱势群体，所以我们在制度建设时，首先要把握好权责规制的合法性，以确保制度不会侵犯客体的权益，具有长远性和可行性。其次，还应该从合理性方面加以考虑，不能出于追求自身利益的欲望驱动，无视在押人员的合理要求。制度的建立要经得起时间的考验，还要经得起公开的考验。
（3）要寻找制衡措施。制度可以说是一种博奕的结果，它体现了态势的均衡。在看守所内，这种均衡由于人员权利的不一，其均衡点是偏向于我们的民警这一方的。任何制度如果想长期存在，必然要有制衡，而不能依靠强力和机遇。看守所制度的制衡力来源于外界（人民群众和相关单位）和所内（在押人员）两方面，后者也就是赋予弱势群体对制度的监督权。
3、 推进看守工作管理水平，表现政治行为文明
在一定意义上讲，政治意识文明和政治制度文明还不算是政治文明，政治行为文明才是真正的政治文明。因为没有政治行为文明，政治意识文明和政治制度文明就会无从表现出来。
政治行为文明的灵魂是有序。由于政治本身是“众人之事”，因而，任何形式的政治行为都会是一种群体行为活涉及群体的行为。而只要是群体行为，必然就会有一定的程序和规范。因此，有序可以称为政治行为文明之魂。
在看守工作中，是否能保证监所秩序井然是衡量管理工作水平的重要指标。而看守所工作的有序实际上秩序和自由的完美契合。它包括两方面的内容：一是实现对在押人员合法权益的最大保障，包括对因人员的不同性质而产生的不同层次权利的保护和对违反监所管理规定人员的依法处罚；二是对管理工作权限的明确，杜绝执法和管理中存在的滥用职权现象。
三、 如何通过看守工作实践政治文明
我认为看守工作中实践政治文明要从以下几方面加大力度：
1、法律素质是提升公民文明素质的重要组成部分，要对民警和在押人员普及法律教育。发展中国特色的社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，必然要求公民法律素质与公民思想道德素质、科学文化素质同步进行、同时提高。江泽民同志在十六大报告中指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”一是依法治国要求人民群众在党的领导下，依法管理国家事务和社会事务,管理经济文化事业。作为看守民警，不懂法不知法，何以当家作主？二是扩大基层民主，让人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情。在押人员法律知识贫乏，维护自身合法权益从何谈起？三是我国社会主义法律体系已初步形成，公民生产、生活、工作，处处遇法，事事有法，在押人员如果不知法，不具备法律素质，今后走向社会势必寸步难行。
2、要对在押人员分类管理，最大限度地保障其合法权益。看守所在押人员依照《中华人民共和国看守所条例》第二条的规定为：（1）被逮捕、刑事拘留的人犯；（2）被判处有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯；（3）一审被判处死刑等待执行的罪犯。第一类人员中，还包括部分一审被判处有罪，等待二审裁定的人员；同时判处徒刑的人员以其政治权利是否被剥夺，又可以再细分为两类人员。在监管工作中，我们应该认清这些关押对象权利层次的不同，分类管理，最大限度地保护其合法权利。
当前在看守工作中，在押人员的有部分权益由于客观条件的限制，已经萎缩：如（1）《看守所条例》第二十五条规定的人犯每日应当有一至两小时的室外活动。个别看守所由于场地限制，无法实现。（2）《看守所条例》第十条规定了看守所收押人犯，应当进行健康检查；第二十六条规定人犯患病，应当给予及时治疗。但对于关押期间，在押人员的身体健康权则没有明确规定，其原则似乎是“无病不理”。我认为应该参考正常公民每年对其进行一次身体检查，一方面保障了他们的合法权益，另一方面也保障了监所的安全。
3、赋予在押人员意见表达权。宪法第三十五条规定，公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。这六大自由或权利，我们可以简称为意见表达权。我国宪法很重视这六项权利，不仅如此，依据宪法的规定，我国还制定了许多相关法律以保障这些权利的实现。看守所在押人员也是公民（即使被判处死刑，也没有剥夺其公民权），我们应承认他们有表达意见的权利，这是人权的一项重要内容。承认他们有意见及意见表达权，就是把人当人，而不是当成能发声但无意见的动物。赋予在押人员意见表达权对于改进我们的工作，防止腐败现象都有监督作用。
4、慎用处罚权。对在押人员的处罚，《看守所条例》规定了两种情况，一种是违反监规的；第三十六条规定：看守所对于违反监视的人犯，可予以警告或者训诫；情节严重，经教育不改的，可以责令具结悔过或者经看守所所长批准予以禁闭。一种是构成犯罪的；第三十七条规定：人犯在羁押期间有犯罪行为的，看守所应当及时将情况通知办案机关依法处理。这里主要谈第一种，对违反监规的，处罚应该慎重，尤其是要合乎程序。条例中这条规定的立法本意应该是有两道程序，对违反监规的，首先给予警告、训诫；当警告、训诫后，情节严重，经教不改的，再禁闭。我们在执法过程中，一定要慎用处罚权，要按照程序走，不能逾越，一步就跳到禁闭。
5、行政透明化。《看守所条例》第三十五条规定，人犯在被羁押期间，遵守监视，表现良好的，应当予以表扬和鼓励；有立功表现的，应当报请办案机关依法从宽处理。对此，我支队专门建立了相关的减刑假释细则，但无论是条例，还是细则，似乎都将这条规定视为公安内部的行政审批制度，没有较多地考虑已决罪犯的知情权。而这项制度一方面恰恰涉及到在押如人员自身的最大权益；另一方面对申报减假人员的资格评估，缺乏来自制度外的监督机制。一项行政制度是否合理，除了在制定时要客观、公正合理划分权责外，还需要在执行时有透明的环境和来自制度外的监督制约，才能逐渐完善。

参考资料
1、［美］斯蒂芬·L·埃尔金等 《新宪政论》
2、［德］克劳塞维茨 《论战争》
3、［美］汉米尔顿等《联邦党人文集》
3、虞崇胜 《政治文明论》
4、应松年《依法行政十讲》
5、范振雄：增强法治观念，提高执法水平
6、范忠信：生存权、意见表达权与人权
7、洪艳蓉：现代法制中的弱者保护
8、张 方：法律素质是公民素质的基本组成部分

北京市经济委员会 等


北京市经济委员会、北京市计划委员会、北京市城乡规划委员会、北京市市政管理委员会、北京市财政局、北京市地方税务局关于下发《北京市推进污染扰民企业搬迁加快产业结构调整实施办法》的通知
北京市经济委员会 北京市计划委员会 北京市城乡规划委员会 北京市市政管理委员会 北京市财政局 北京市地方税务局



各工业总公司（局、集团），各财政分局，区、县财政局，各区、县地税局，各分局：
为实现北京城市总体规划，加快污染扰民企业搬迁及产业结构调整步伐，北京市经济委员会、北京市计划委员会、北京市城乡规划委员会、北京市市政管理委员会、北京市财政局、北京市地方税务局联合制订了《北京市推进污染扰民企业搬迁加快产业结构调整实施办法》，经市政府1
998年第27次市长办公会讨论通过，现发给你们。
本办法自下发之日起执行，原（95）京经安字第200号文同时废止。


第一章 总 则
第一条 为实施北京城市总体规划，发展首都经济，加快工业布局调整，推进污染扰民企业搬迁，改善城市环境质量，加大工业企业技术改造力度，加快企业改革和产业结构调整步伐，特制定本办法。
第二条 凡本市市区内不符合北京城市总体规划、污染扰民严重、难以就地治理，并报市政府批准实施搬迁的污染扰民企业（以下简称企业）适用本办法。
第三条 污染扰民企业的搬迁项目（以下简称企业搬迁）应遵循市工业总体规划和行业规划；应与全市工业布局调整方案相结合，与市工业结构调整工作相结合；与国有企业改革相结合；应以市场为导向，以效益为中心；以资产重组和多元化投资为手段，进行产业结构调整和产品更新
换代；应坚持技术创新和发展高新技术，对企业原产品进行优化，避免企业原规模、原水平的搬迁。
第四条 根据全市工业布局及行业结构调整的需要，市政府或市政府委托的部门将对部分搬迁项目厂址实行联片规划和开发，并从开发收益、政策返还中集中一定资金，用于工业结构调整和产业结构调整项目的投入。对集中使用的全部或部分资金应作为原搬迁企业或国有资产授权经营
公司的投资，并享有收益权。
第五条 搬迁项目应严格执行市有关部门关于环境保护、劳动保护、工业卫生、消防、节水、节能、绿化的规定，绝不允许将污染转移到新址。

第二章 原厂址转让和新项目建设
第六条 搬迁企业原厂址的再利用规划方案（市政府收回使用权的土地另行处置），由企业主管部门报市城乡规划委员会，并抄报市经济委员会备案。由市城乡规划委员会会同有关部门审批后实施。需办理土地使用权转让手续的，要进行地价评估，原则上应实施土地使用权招标拍卖。

第七条 搬迁企业与受让方协议转让原址的，需经北京市工业技术开发中心等中介机构做出转让的可行性评估报告，转让协议经过评估后由行业管理部门审核并向市经济委员会、市计划委员会、市城乡规划委员会、市市政管理委员会写出书面请示，经批准后，双方转让协议书生效。
第八条 搬迁企业转让原厂址的协议书批准后，转让双方持转让协议书以及相关材料到市房屋土地管理局办理原厂址土地使用权出让或房屋买卖等手续。
第九条 企业主管部门对所属企业搬迁的选址必须遵循市总体规划和工业布局的要求，并结合行业、企业结构调整统筹安排，与企业改革、改制同步进行；土地转让收入必须主要用于技改投入、高新技术改造和企业产品开发，达到产业升级、产品更新换代的目的。企业和企业主管部门
应拟定搬迁建设方案（项目建议书）和项目建设可行性研究报告，其搬迁建设方案（项目建议书）报市计划委员会会同市经济委员会联合审批；项目建设可行性报告报市经济委员会，由市经济委员会组织有关部门审批后实施。
第十条 搬迁建设方案（项目建议书），包括产品和产业结构调整计划、企业搬迁计划、发展第三产业和人员分流计划、资金筹措和分配使用计划。搬迁调整计划不合理，特别是用高新技术改造传统产品方向和目标不明确，产品技术含量低和预期经济效益差的企业，不能享受污染扰民
搬迁政策，市政府有关部门不批准其立项。
第十一条 企业调整搬迁，新址建设尽可能不新征土地，要充分利用全市工业现有闲置及调整出来的占地、厂房和各区县工业小区，并严格控制土建规模。
第十二条 确需征地的搬迁建设项目，要通过有关部门严格评估。企业搬迁需新征土地的按基本建设征地程序办理；利用现有闲置工业占地、厂房和各区县现有工业小区的企业搬迁按技术改造程序管理；建设项目的初步设计报市规划委审批。

第三章 有关政策
第十三条 对土地所有者出让土地使用权和土地使用者将土地使用权归还给土地所有者的行为，不征收营业税。经批准的原厂址转让视为政府出让，转让协议书被批准后，享受出让的有关政策。
经批准的原厂址转让属于划拨的，受让方将全部转让费划入市财政在银行的污染扰民搬迁建设专项资金专户存储；属于出让的，由受让方将搬迁补偿费直接存入市财政在银行的污染扰民搬迁建设资金专户，将土地出让金上缴市财政，由市财政局将出让金全额转入其污染扰民搬迁建设资
金专户存储。
第十四条 污染扰民企业搬迁转让原厂址，经地方税务机关审批后，免征土地增值税。
第十五条 搬迁企业所建项目，按税收规定征免固定资产投资方向调节税。
第十六条 搬迁企业在原厂址所占有的动力指标不得随原厂址转让（本企业或本行业在原厂址发展第三产业所需指标经有关部门核定批准部分除外），应将指标移至新项目继续使用。受让方建设项目所需公用设施的动力指标按市有关部门规定进行申报。

第四章 资金使用与管理
第十七条 搬迁建设资金的使用要与技术改造相结合，与行业结构调整相结合，经批准主要用于下列支出：
1．污染扰民搬迁建设项目支出；
2．行业主管部门按一定比例集中资金用于行业调整；
3．适当补充企业流动资金；
4．按市有关规定分流企业富余人员及下岗职工再就业费用；
5．对于负债重的企业（负债率超过70％），在保证搬迁建设项目使用尚有节余的情况下，允许部分归还银行贷款；
6．退出原产业，发展第三产业的资金投入，以及预期资金收益率高于银行存款利率的对外参股投资。
7．经有关部门批准，可以适当弥补因污染扰民搬迁或调整所造成的损失。
以上资金的使用由市有关部门制定实施细则。
第十八条 经批准享受污染扰民搬迁政策的企业，收到转让费和搬迁补偿费后应将资金及时存入市财政局在银行的资金专户。对资金到位不按规定存入专户的企业，不考虑其客观因素，取消享受搬迁优惠政策，按规定交纳各种税费和出让金等。
市财政局根据项目的可行性研究报告及企业搬迁建设用款计划、实际进度，审核后及时拨付资金。

第五章 附 则
第十九条 对执行过程中的相关问题，根据本办法制定实施细则。
第二十条 本办法由北京市经济委员会负责解释。
第二十一条 本办法自一九九九年五月五日实施。



1999年5月5日