我国法规对城市沿街建筑管制过于严厉

刘建昆


　　韩国学者金东熙在介绍“公物的使用关系—邻接居民的一般使用”中，谈到：具有邻接道路住宅或者商店的人，在其生活或者经济活动中，对该道路的利用频度和必要性当然比一般人要大很多。基于这种事实，德国行政法对于道路或河川地邻接居民，认可了超越一般人对该公物的一般使用权的“高度的一般使用权”，这里称为“邻接居民权（Anliegersrecht）”，例如，在商店前道路上设置小规模的宣传牌，或旨在进行货物装卸的停车，旨在进行建筑物的修理、扩建的一定期间内建筑材料的对方等行为。“其法理本身在韩国公物法中也可以得到认可。”而他所依据的通说，即德国学者沃尔夫的意见，道路沿线的居民有权不经公物行政机关许可即进行“加重的一般使用”。

　　数月前，《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》征求意见。其中与城市道路沿线建筑物有关的条文甚多。从该草案条文看，绝大多数是禁止性条款和义务，而没有赋予沿线居民额外的一般使用权。在全国，恐怕不是个别的立法这样规定。例如：

　　第十一条 对城镇道路临街建筑物改建临街门窗和进行外部装修的，应当符合城镇容貌标准,并依法办理相关手续。有关部门在办理相关手续时，应当征求城镇容貌和环境卫生行政主管部门的意见。

任何单位和个人不得在建筑物顶部堆放杂物或者搭建临时棚屋。

　　第十二条 城镇主要道路临街和景观区域内的建筑物、构筑物、雕塑和其他设施的所有者、使用者或者管理者，应当保持建筑物、构筑物、雕塑和其他设施完好、整洁，并按照所在地人民政府规定的时间、标准进行修整、清洗、粉刷。

　　第十三条 在城镇道路临街建筑物的外部墙（窗）体上或者阳（平）台的护栏上，不得吊挂杂物、晾晒衣物。

　　对城镇道路临街建筑物外走廊、阳（平）台进行封闭的，不得超出建筑物外墙面，其外型、规格、色彩应当符合城镇容貌和环境卫生行政主管部门的规定。

　　在城镇道路临街建筑物外部安装空调、太阳能热水器、防盗网、遮阳罩，应当符合城镇容貌标准。

　　第十四条 城镇主要道路两侧的建筑物前，应当选用透景、半透景的围墙、栅栏或者绿篱、花坛、草坪等作为分界。

　　城镇道路两侧的单位应当对现有的封闭式实体围墙逐步进行改造。

　　第十八条 禁止在城镇道路及两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。

　　确需在城镇道路及两侧和公共场地临时堆放物料，搭建临时性建筑物、构筑物或者其他设施的，应当向城镇容貌和环境卫生行政主管部门提出申请，经审查同意后方可按照有关规定办理相关手续。

　　第十九条 城镇主要道路两侧的经营者，不得超出门窗外墙摆卖经营、堆放杂物。

　　禁止在城镇道路两侧的护栏、线杆、树木、绿篱等处晾晒衣物或者吊挂物品。

　　王名扬先生在介绍法国公产法时也提到了“沿途居民的道路便利权利（les aisances de voirie）”，即公产对邻地不动产所负担的义务，主要是公共道路对沿途不动产所有者负担某些义务，如进入权（包括停车权）、眺望权、排水权等。尽管详细内容可能与德国不完全相同，但是基于这种权利“行政机关警察权的行使受到道路便利权的限制”这一基本道理是相同的。

　　反观我国的立法，基本上没有相应的授权条款，反而对于沿线居民课以众多义务。这些义务尽管有些是合理的，例如“城镇主要道路两侧的经营者超出门窗外墙摆卖经营”在德国法上也不是“邻接居民权”或者“加重的一般使用”的内容。但更多的甚至有过度干预居民私权的嫌疑。而对于违背上述义务的，在动用公物警察权进行干预时也没有相应的但书条款。例如：“未经批准擅自在城镇道路及两侧或者公共场所堆放物料，影响城镇容貌的，处以500元以上5000元以下罚款”，这样的条款，不区分沿线居民与非沿线居民，适用同样的许可和处罚，是不符合公物法上的法理的，与我国《物权法》上的相邻关系原则也是相悖的。

二○○九年十月二十一日




中国人民银行


中国人民银行关于金融诈骗案件协查管理办法
中国人民银行


第一章 总 则
第一条 为配合公安机关严厉打击诈骗国家金融资金的犯罪活动，防范金融风险，提高办案效率，维护金融秩序，根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国票据法》及其他有关法律、法规的规定，特制定本办法（以下简称办法）。
第二条 本办法适用于中华人民共和国境内的金融机构。
第三条 本办法所称金融诈骗案件的种类是指《中华人民共和国刑法》第二编分则第三章第五节规定有下列情形之一的犯罪活动：
（一）以非法占有为目的，诈骗银行或者其他金融机构资金；
（二）进行金融票据诈骗；
（三）利用信用卡、电脑等工具诈骗金融机构资金；
（四）进行保险诈骗活动；
（五）以引资、开发项目为由骗取金融机构出具“资信证明”；
（六）其他金融诈骗犯罪活动。
第四条 各金融机构应由保卫部门办理金融诈骗案件，并建立和完善金融诈骗案件的受理、承办、协查和档案等管理制度。
第五条 在案件查处中涉及金融机构内部多个部门承办的，要按照各自职责范围，分工协作，积极查办。

第二章 案件报告及受理
第六条 各级银行和其他金融机构工作人员遇有举报金融诈骗犯罪活动的线索，要认真做好记录，并及时报告单位的保卫部门和领导。接到案件报告线索的金融机构保卫部门和领导，要辩明举报情况，认定确有重大价值的，立即向当地公安机关报案。
第七条 金融单位工作人员发现不法分子正在实施或有重大诈骗嫌疑的，要立即向单位保卫部门和领导报告。保卫部门要在稳住犯罪嫌疑人的同时，向当地公安机关迅速报案。
第八条 各金融机构对发生的金融诈骗案件，在向当地公安机关报案的同时，按照《中国人民银行金融诈骗、盗窃、抢劫、涉枪案件管理报告制度》的规定，及时向其上一级保卫部门报告。
第九条 中国人民银行办公厅保卫部、各国有商业银行、人保（集团）公司和其他商业银行的保卫部（处）是所辖系统金融诈骗案件报告受理的最高部门。各保卫部（处）接到报案后，对未造成资金损失或查处涉及范围较小、情节简单的一般诈骗案件，应在案件月报的发案总数中向行
领导报告；对重大、特大金融诈骗案件，要做好详细记录，并提出查办意见后，速报主管行领导。
第十条 各级金融机构保卫部门在向公安机关、上级行和主管行领导报告案情时，报告内容必须具有五个要素（时间、地点、事由、原因、结果）。
第十一条 公安机关接到报案并受理后，涉案金融单位要积极配合公安机关破案。
第十二条 各地金融机构在案件协查中，对案件性质判定有疑义或有需要咨询的情况，可分别向同级人民银行、本行司上一级分行（司）直至各总行（总公司）保卫部门或业务部门请示、咨询。

第三章 管辖及办理
第十三条 查处和打击金融诈骗犯罪活动，以属地管理为主，金融机构与公安机关办案相结合。发生重大或疑难案件的单位要主动向当地政府部门报告；涉案资金特别巨大、影响恶劣的案件，由各总行、总公司指导查处；涉及亿元以上资金，跨部门、跨地区的特大案件由中国人民银行
总行指导、协调查处。
第十四条 各金融机构对发生金融诈骗案件的协查工作分别对上一级金融机构负责；各省、自治区、直辖市、计划单列市（含副省级）分行、分公司对辖内系统发生的金融诈骗案件要积极指导、督办，并分别对各总行、总公司负责。
第十五条 对党中央、国务院、各总行（司）领导批示和交办的重大金融诈骗案件，由各级行（司）保卫部门主办协查。在案件查处中需要有关业务部门配合的，有关业务部门要积极协助办理。
（一）需要与公安机关联系并协调查处的，由保卫部门负责；
（二）涉及银行汇票、本票、支票、存单诈骗的，由会计部门负责；
（三）涉及境外金融诈骗犯罪的，由外事部门负责；
（四）涉及引资、融资诈骗的，由资金部门负责；
（五）涉及贷款诈骗的，由信贷部门负责；
（六）涉及法律问题需要答复的，由条法部门负责；
（七）一案中采用两种或两种以上诈骗手段的，以涉案金融较大、诈骗手段恶劣的一种为主，由相关业务部门负责。
本条第（二）、（三）、（四）、（五）、（六）、（七）款按业务范围确定职能部门负责协查的案件，所在金融机构的保卫部门必须派人参加。
第十六条 各级金融机构保卫和业务部门在案件协查中，必须确定专人负责，并做好文字记录。
各金融机构对重大特大金融诈骗案件的协查确定一名行（司）领导负责。
第十七条 各级保卫和业务部门在案件协查和办理中，必须遵守国家的有关法律、法规，严守秘密。遇有重要情况或疑难问题要及时向主管领导直至各总行、总公司报告、请示。

第四章 结 案
第十八条 各金融机构对事实已查清或公安司法部门认定，确属可以结案的案件，应当及时结案。
第十九条 可以结案的案件，按照管辖权限，由涉案金融机构负责写出结案报告。结案报告的内容包括：
（一）发生案件的基本情况；
（二）案件的查处情况；
（三）发案的原因及教训；
（四）涉案金融机构有关责任人和领导的处理情况；
（五）整改措施或工作建议。
第二十条 结案报告一式三份。涉案金融机构留存一份，抄报同级人民银行和上一级行（司）各一份。
第二十一条 重大、特大金融诈骗案件的结案报告，由各省、自治区、直辖市分行、分公司负责上报各总行、总公司。
第二十二条 各行（司）所对所辖金融机构上报的结案报告要及时研究。对案件中有遗漏、查证不清、人员处理不当的，可要求所辖金融机构调查、复查、复议。
第二十三条 各行（司）保卫部门对已结案的案件，要及时将案件材料立卷归档。
第二十四条 为切实抓好防范金融诈骗工作，各行（司）保卫部门和在案件查处中涉及的有关业务部门对将要结案的诈骗案件，要认真分析发生案件的特点、原因，查找金融机构在防范工作中存在的漏洞，总结堵截和案件查办的经验及不足。对诈骗犯罪活动出现的新情况、新特点和造
成重大影响的案件要及时通报，并提出防范要求，以减少金融风险。

第五章 奖励与处罚
第二十五条 具有下列情形之一的，视情况给予精神和物质奖励：
（一）对在预防、发现和堵截金融诈骗案件中有突出贡献的内部职工；
（二）在承办、协查、督办金融诈骗案件中有功的金融单位领导、保卫和有关业务部门的工作人员。
第二十六条 发生金融诈骗案件的金融机构的领导、保卫人员和承办案件协查的有关业务部门工作人员具有下列行为之一的，根据情节轻重，分别给予警告、严重警告、记过、记大过直至撤职处分：
（一）诈骗案件发生后，不及时采取相应措施，造成资金损失的；
（二）接到报案后，不报案或报案迟缓，贻误办案时机的；
（三）不向上级主管部门报告的；
（四）不如实提供事实真相，影响案件查处的；
（五）对重大、特大案件查处或督办、协查不力的。

第六章 附 则
第二十七条 对金融单位被骗款项的处理，要根据财政部、中国人民银行1961年10月23日财预执字第135号、银会乔字第404号和1972年9月20日财政部财货字第229文的规定，凡是国家未发行的货币、国家拨给银行办理信贷业务的资金、客户存入银行的款项，
以及被骗的金银等，应全部归还银行，不作财政收入。
第二十八条 本办法由中国人民银行负责解释。
第二十九条 本办法自下发之日起执行。



1997年5月15日